当前位置: 首页>政务信息>领导讲话
卢贵敏:解放思想 奋发有为 努力开创农业综合开发工作新局面

  财政部干教中心和国家农发办在昆明培训基地共同举办这次全国省级农业综合开发办公室主任培训班,主要任务是:学习贯彻中央经济工作会议、中央农村工作会议、国家农业综合开发联席会议和全国财政工作会议精神,分析把握农业综合开发面临的新形势,总结交流各地农业综合开发经验做法,研究探讨如何进一步增强责任感和使命感,解放思想,求实创新,凝心聚力,奋发有为,努力开创农业综合开发工作新局面。下面,我讲三点意见。

  一、新常态下农业综合开发工作面临的新形势

  前一段时间,党中央、国务院先后召开了“中央经济工作会议”、“中央农村工作会议”,相继印发或研究通过了《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》等重要文件,深刻分析了新常态下“三农”工作的新形势,安排部署了一系列战略任务,全国财政工作会议也对财政支农工作提出了具体要求,我们要认真学习领会,全面贯彻落实。

  (一)准确把握当前农业农村发展面临的新形势

  2014年,全国农业农村保持了平稳发展的良好势头,粮食产量达到12142亿斤,实现“十一连增”;农民人均纯收入达到9892元,比上年增加996元,实现“五连快”,即连续5年超过国内生产总值增速和城镇居民人均可支配收入增速,城乡居民收入之比降到3∶1以下;农业科技和机械化水平持续提升,农业现代化水平稳步提高;农村改革步伐加快,民生改善取得重大进展。同时,必须清醒地看到,随着我国经济社会发展进入新的历史阶段,“三农”工作面临着新的形势和困境。一方面,虽然粮食产量十一连增,但粮食供求仍处于紧平衡状态;农业资源、环境污染已亮起了红灯,农业资源环境问题日益凸显,化肥农药过量使用、农膜残留、秸秆、畜禽粪便污染带来的农业面源污染加重,迫切需要转变农业发展方式。另一方面,长期以来,农业政策重点一直着眼于调动农民种粮积极性,对我国粮食持续增收发挥了非常大的作用。农业政策的两个核心,一是提高价格,二是增加补贴,目前都遇到了问题,需要进行适当调整。现在大宗农产品价格难以再提高,马上要到“天花板”,国内外价格倒挂已经呈现“封顶效应”;同时,农业生产补贴和价格补贴已接近约束黄线,对玉米、小麦、水稻等的生产补贴和价格支持已经接近我国加入世贸组织承诺的“黄箱”补贴上限;此外,农业生产成本的“地板”刚性抬升,农业劳动力价格、土地流转费、农机作业费等全面持续快速上升,加上新常态下财政投入难以持续大幅增加、补贴政策边际效应递减等因素影响,再靠价格和补贴来调动农民种粮积极性,空间已经非常狭小,农业可持续发展面临严峻形势。

  中央经济工作会议明确指出,价格“天花板”、成本“地板”挤压和补贴“黄线”、资源环境“红灯”约束,很可能是今后一个时期农业发展面临的重要瓶颈。出路只有一个,就是坚定不移加快转变农业发展方式,从主要追求产量增长和拼资源、拼消耗的粗放经营,尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

  中央农村工作会议指出,要主动适应经济发展新常态,按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求,继续全面深化农村改革,全面推进农村法治建设,推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展,努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力,在优化农业结构上开辟新途径,在转变农业发展方式上寻求新突破,在促进农民增收上获得新成效,在建设新农村上迈出新步伐,为经济社会持续健康发展提供有力支撑。

  刚刚召开的全国春季农业生产工作会议,深入分析了当前农业农村发展特别是春季农业生产面临的形势,围绕转变农业发展方式,对切实稳住粮食生产、着力推进农业结构调整、积极稳妥发展适度规模经营等工作进行了安排部署,提出将出台新的支持措施,探索将部分农资综合补贴资金、种粮大户补贴试点资金和补贴增量资金合在一起,集中用于支持种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体,发展粮食适度规模经营。

  以上系列会议精神可以概括为:“一个转变”,即转变农业发展方式;“一个调整”,即更加注重农业农村发展的质量、效益和竞争力,带动农民增收,走农业可持续发展道路;“一个核心”,就是推进农业现代化。从中央关于“三农”形势判断和战略部署中,我们可以从“不变”和“改变”两个层面来认识把握。从“不变”的层面看,一是解决好“三农”问题始终是全党工作重中之重的根本性地位没有改变,党中央、国务院确保国家粮食安全,不断加大强农惠农富农政策力度,始终把“三农”工作牢牢抓住、紧紧抓好的决心没有减弱;二是农业在国家经济发展全局中的基础性、支撑性作用没有改变,尤其在经济发展新常态下,继续保持农业农村稳定发展、持续向好的局势,保证粮食和主要农产品充足供应,持续增加农民收入,对经济发展全局发挥着重要的“稳定器”作用;三是国家对“三农”倾斜支持的力度没有改变,中央提出不管财力多紧张,都要确保农业投入只增不减,2015年国家预算继续把农业作为重点来安排。从“改变”的层面看,一是农业农村发展面临的经济环境、市场环境、生产环境、生态环境在发生着深刻变化,经济发展新常态约束、农产品价格约束、成本约束、环境约束等方面的压力前所未有。二是农业农村发展的方式亟待转变,要尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来。三是国家支持农业农村发展的方式和重点在调整改变之中。加快转变农业发展方式、推进农业现代化建设、扶持新型农业经营主体、促进农业适度规模经营、改进农业补贴方式、发展融资担保金融支农等一系列新举措不断推出,财政支农重点和扶持方式处于调整变化之中。所以说,经济发展的新常态也带来了“三农”发展的新常态,我们必须要深刻领会、准确把握、主动适应、紧密对接,推动农发工作更好开展。

  (二)加快农业现代化建设的重要意义和总体要求

  加快推进农业现代化是当前我国农业农村发展的大局和统领,这不仅是中央的战略部署,更是当前“三农”发展的客观要求。当前农业发展的环境条件和内部动因发生深刻变化,加快推进农业现代化尤为重要而紧迫。一是从现代化建设一般规律看,在新“四化”同步发展的进程中,农业现代化不仅代表着生产力的提升,还伴随着生产关系的转变,需要较长时间的发展演变,因此农业现代化是“慢变量”,更是“关键变量”,与迅速推进的工业化、城镇化相比,农业现代化水平仍然滞后而成为整个现代化的突出“短板”,这个“短板”要尽早补齐,否则就会拖整个现代化的后腿。二是从稳定经济增长看,我国经济发展进入新常态,经济下行压力加大、隐性风险逐步显现。稳定经济增长,首先要稳定农业生产、保障农产品供给,否则就可能出现增速走低、物价走高的不利局面。加快推进农业现代化,可以形成很多新产业、新业态、新模式,有力促进经济增长和结构优化。三是从促进农业长期持续发展看,我国农业生态环境受损程度高和资源开发利用强度大,已成为制约农业农村发展的两道“紧箍咒”,必须加快推进农业现代化,促进农业发展方式转变,从依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营,尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来。

  中央要求,推进农业现代化建设,必须紧紧围绕保障国家粮食安全这个核心任务,牢牢把握“中国特色”和“新型”这两个基本要求。要积极运用世界先进科技成果和可持续发展理念,立足我国农耕文明精华,借鉴国际先进经验,大力创新生产经营方式,不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率,实现集约节约发展、可持续发展。要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,以改革创新为动力,加快推进农业现代化。重点推进五个方面工作,一是推进农业结构战略性调整,大力发展农业产业化,促进一二三产业融合互动,提高农业发展的质量和效益。二是积极发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体。三是促进农业可持续发展,念好“减、退、转、改、治、保”六字诀。“减”,就是要把过量使用的农业投入品尽快减下来。“退”,就是要把超过农业资源环境承载能力的生产切实退出来。“转”,就是要把农业废弃物转化成为资源和财富,化害为利、变废为宝。“改”,就是要把地力下降的土壤改良好。“治”,就是要把受损的生态环境逐步修复治理好。“保”就是要把农业发展的根基和命脉坚决保住。四是加大农业政策和资金投入力度。五是用好国际国内两个市场两种资源。

  加快推进农业现代化的整体布局和具体任务与农业综合开发息息相关,我们要全面系统学习,深刻领会精神,准确把握要求,落实具体任务。要在新“四化”同步发展中,找准农业综合开发的突破口和着力点,科学定位,综合施策,精准发力,充分发挥自身优势和独特作用,使农业综合开发工作与中央战略部署同心同向,更具创造性和生命力。

  (三)新形势对农发工作提出了新要求

  2015年中央“一号文件”集中反映了国家“三农”工作的整体部署,对农业综合开发工作也提出了明确任务和具体要求。比如,在增强粮食生产能力方面,提出“统筹实施全国高标准农田总体规划”、“探索建立粮食生产功能区”、“加快大中型灌区续建配套与节水改造”;在深入推进农业结构调整方面,提出“推进农业综合开发布局调整”、“加快推进规模化、集约化、标准化畜禽养殖,增强畜牧业竞争力”;在加强农业生态治理方面,提出“大力推广节水技术,全面实施区域规模化高效节水灌溉行动”、“开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农田残膜回收区域性示范”;在加大农业农村投入方面,提出“转换投入方式,创新涉农资金运行机制,充分发挥财政资金的引导和杠杆作用”、“逐步扩大绿箱支持政策实施规模和范围”;在构建新型农业经营体系方面,提出“引导土地经营权规范有序流转,创新土地流转和规模经营方式,积极发展多种形式适度规模经营,提高农民组织化程度。”等等。最近国务院研究通过了《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》,进一步明确了农业可持续发展的总体要求和重点任务,将全国划分为优化发展区、适度发展区和保护发展区,并按照因地制宜、梯次推进、分类施策的原则,确定不同区域的农业可持续发展方向和重点,为我们调整农业综合开发布局,推进农业可持续发展提供了遵循和依据。

  去年3月,汪洋副总理主持召开国家农业综合开发联席会议时指出,农业综合开发要服从和服务于中国特色新型农业现代化道路大局,按照新形势下国家粮食安全战略的总体部署,以促进农业可持续发展为主线,以转变农业发展方式、促进农业转型升级为着力点,以科技进步为动力,紧紧围绕提高农业综合生产能力和增加农民收入,进一步创新机制、优化布局、加强管理,不断提高农业综合开发的水平和效益。

  楼继伟部长对“三农”工作和农业综合开发工作历来高度重视,指示农业综合开发在财政支农领域可以先行先试,发挥自身优势,勇于改革创新,充分发挥财政资金的撬动作用,争当财政支农的“排头兵”,对农业综合开发寄予了厚望。去年底召开的全国财政工作会议上,提出财政部门要认真落实国家粮食安全战略,支持创新机制、完善政策,推动加快转变农业发展方式,促进绿色农业、资源节约和环境友好农业发展。一是支持提高农业综合生产能力。大力推进旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田建设。加强农田水利和重大水利工程终端配套设施建设。二是完善农业生产激励机制。深入推进涉农资金整合统筹,着力构建中央和地方上下协调联动的整合机制。总结推广财政支持农民合作社创新、新型农业生产社会化服务体系建设试点经验,支持培育新型生产经营主体。三是继续做好农业可持续发展相关试点工作。认真总结重金属污染耕地修复治理、华北地下水超采综合治理等相关试点经验,进一步完善政策措施,适时扩大试点范围,等等。今年年初,胡静林副部长在国家农发办年度总结会议上指出,农发办要更多地围绕中央一号文件,围绕国家农业综合开发联席会议精神开展工作,不仅要争做财政部农口工作的先锋队,还要争做整个大农业的先锋队。这些都充分表明,财政部党组对农业综合开发是高度重视和倾斜支持的,为我们做好工作奠定了坚实基础,提供了有力保障。

  新形势、新任务、新要求,为农发工作指明了方向,提供了更大的舞台,带来了新的发展机遇。我们要把握机遇,化压力为动力,推动农业综合开发更好发展。

  二、增强农业综合开发的自豪感和使命感

  (一)近年来农业综合开发取得了显著的成绩

  农业综合开发自1988年实施以来,紧紧围绕党中央、国务院关于“三农”工作的战略部署,始终秉承确保国家粮食安全,带动农业增效农民增收的根本宗旨,充分发挥财政支农惠农的重要渠道作用,有力地促进了农业综合生产能力的提升。尤其是“十二五”以来,农业综合开发累计投入财政资金2070.86亿元,年均增长11.99%,改造中低产田、建设高标准农田1.08亿亩,改造重点中型灌区581个,新增和改善灌溉面积1.26亿亩,增加农田林网保护面积3134.53万亩,改良草原草场1190.2万亩,治理小流域672.84万亩,新增粮食生产能力亩均100公斤以上,每年新建农业综合开发项目直接带动受益农民约5500万人,其中,通过实施高标准农田建设项目每年亩均增收近300元,通过实施产业化经营项目人均增收近500元,基本建立起指向明确、运行高效、管理规范、充满活力的农业综合开发机制,初步走出了一条具有中国特色的农业综合开发之路。正如汪洋副总理在国家农业综合开发联席会议时指出的“农业综合开发持续推进,为提高我国农业综合生产能力、推动农业稳定发展和农民持续增收作出了重要贡献,为推进现代农业建设发挥了示范引领作用”。这些成绩的取得是党中央、国务院以及财政部党组正确领导的结果,是有关部门和社会各界大力支持的结果,更是各级农发干部奋勇拼搏、辛勤付出、无私奉献的结果!

  (二)农业综合开发在多年实践中积累了好的经验做法

  回顾波澜壮阔的农业综合开发之路,我们始终站在保障国家粮食安全,推动现代农业发展的前沿,充分发挥独特优势,主动适应新的形势要求,解放思想、改革创新,使农业综合开发不断焕发新的生机和活力,关键在于我们长期坚持了正确的发展方向,探索形成了一套行之有效的方式方法。

  一是坚持服务大局。从农业综合开发发展历程看,大体走过了五个发展阶段。第一阶段(1988年—1993年),重点通过山水田林路综合治理,进行大面积的中低产田改造,同时依法酌量开垦宜农荒地,确保主要农产品产量稳定增长。第二阶段(1994年—1998年),在坚持以改造中低产田、适量开垦宜农荒地的同时,加大对优质高效经济作物的扶持力度,把农业增产与农民增收有机地结合起来。第三阶段(1999年—2004年),坚持“两个着力、两个提高”,即着力加强农业基础设施和生态环境建设,提高农业特别是粮食综合生产能力;着力推进农业和农村经济结构的战略性调整,提高农业综合效益,增加农民收入。第四阶段(2005年—2013年),坚持“集中资金办大事,突出重点抓关键”,在加强基础设施、推进产业化经营、支持生态建设统筹兼顾的基础上,资金安排向高标准农田建设聚焦,项目布局向粮食主产区聚焦。第五阶段(2014年以来),以促进农业可持续发展为主线,谋划和推进农业综合开发。可以说,在各个发展阶段,农业综合开发始终紧贴国家“三农”大局,与时俱进地调整开发思路和扶持重点,与农业农村发展需求合拍共振,始终走在了财政支农惠农工作前列。

  二是坚持综合开发。农业综合开发最根本的特点在于“综合”,最大的优势也在于“综合”。一是扶持方式的综合。实施大规模、整建制的田水路林山综合治理,推动农林牧副渔综合发展,既统筹兼顾、集成推进,又突出重点、精准发力。二是建设措施的综合。综合运用工程、生物、科技等多种措施,按照“缺什么、补什么”,因地制宜开展扶持。三是投入方式的综合。以中央财政投入为基础,省市县按分担比例投入财政资金,组织农民筹资投劳,积极利用外资、金融资本和社会资金投入开发。同时,还体现在经济、社会、生态等效益方面的综合,等等。在当前更加注重科学发展、统筹兼顾的新形势下,“综合”开发优势更为突出,成为农业综合开发的核心竞争力,我们要加强研究探索,进一步把“综合”优势发扬光大。

  三是坚持严格管理。农业综合开发项目被普遍认为是投入最实、效果最好的支农项目之一,这主要得益于实行严格的资金项目管理。在多年发展过程中,农业综合开发借鉴世行、亚行等机构的项目管理机制,建立起项目法人制、项目公示制、项目监理制、工程招投标制和财政资金县级报账制、“三专”管理制等一系列较为严密规范的资金和项目管理制度,狠抓管理,强化监督,把资金分配、预算执行、报账审核和项目立项、建设监管、验收检查等重要节点和业务流程纳入制度化、规范化管理轨道,确保了资金高效投入和项目优质建设。

  四是坚持机制创新。随着外部形势发展变化,农业综合开发不仅及时调整开发思路和扶持重点,在管理机制上也不断推陈出新,尤其是近两年来,我们顺应新形势,进一步加大了改革创新步伐,比如,探索建立撬动金融资本、社会资本投入开发的引导机制;将土地治理项目并轨,进一步提升建设标准;加大对新型农业经营主体的扶持力度;探索开展支持现代农业、土地托管、循环农业和农业“走出去”等各类试点,不断适应新形势,拓展新领域,保持了农业综合开发旺盛的生命力。

  五是坚持多方协作。农业综合开发作为国家支农惠农的重要渠道,不是“独角戏”,而是“集团军”。在国家农业综合开发联席会议的统一领导下,中央有关部门、各级农发机构、项目单位和广大农民群众共同参与、密切协作,形成了政府主导、上下联动、左右配合的管理体制和运行机制,各级农发干部队伍凝心聚力,奋力拼搏,汇聚起推进农业综合开发的强大合力,同时也赢得了社会各界的充分肯定和大力支持。

  与此同时,我们也要清醒地看到,随着形势的发展,农业综合开发也存在一些不容忽视的矛盾和问题,突出表现为“四个不适应”:

  一是资金投入与开发任务的需求不适应。《国家农业综合开发高标准农田建设规划》要求自2011年到2020年,农业综合开发要建设3.4亿亩高标准农田,而前4年共建成1.08亿亩,约占总任务的1/3,后6年要完成总任务的2/3。同时,开发成本不断上涨,建设投入标准相对较低,在财政收支新常态下,资金投入与需求矛盾越来越突出。

  二是开发机制与市场经济的要求不适应。在投入机制上,财政资金投入比重过高,运用市场机制增加其他渠道资金投入不足;在建设模式上,与相关部门的同质化竞争加剧,传统优势和主力军地位已不明显;在扶持方向上,与转变农业发展方式、发展适度规模经营等要求贴得不紧,产业扶持的针对性、精准性有待提升。

  三是管理模式与激发活力的要求不适应。20多年来,农业综合开发形成了自己的管理模式和工作方式,农发的旗帜高高飘扬在田间地头,但也正因为自成体系,整个系统创新不足、活力不够。同时,长期延续传统手工管理手段,管理质量和工作效能有待提升,资金项目监管体系还不完善,存在重建轻管的现象,绩效管理和风险防控工作有待加强。

  四是农发队伍与事业发展的需要不适应。各地农发机构在机构设置上差别较大,工作力量不平衡。部分省、市、县人员力量较为薄弱,难以满足资金和项目精细化管理需要。部分农发机构着眼全局,主动融入地方政府“三农”中心工作来谋划农发工作的意识还不够。农发干部队伍整体素质和业务能力,相对于农发事业改革创新发展需要,还需进一步提升。

  (三)新时期推进农业综合开发意义重大

  在调研和日常工作期间,听地方同志谈开发工作,对上述问题也都有一定的体会和认识,感觉农发职能不如以前那么重要了,农发机构地位降低了,甚至对农发事业前途命运有着一定的忧虑感。对此,我们要进一步提升站位和思想认识,紧密结合当前“三农”工作形势,放在国家“三农”工作大局中去充分认识农业综合开发的独特优势和重要意义。

  1.农业综合开发是提高农业综合生产能力的重要支撑。我国现有耕地中2/3左右是中低产田,一半以上耕地仍是“望天田”,农田水利工程普遍存在老化失修、配套不足、效益衰减等问题,在加强农业基础设施建设,提升农业综合生产能力方面,农业综合开发依然发挥着重要的生力军作用。同时,在转变农业发展方式,推进农业现代化的进程中,农业综合开发把确保粮食安全和推进农业产业化有机结合起来,推动项目区种植结构、产业结构和区域结构的战略调整,加快城乡一体化和新型城镇化发展步伐,有利于解决现行支农体制下条块分割、项目分散、效率和效益低下等问题,为确保国家粮食安全、带动农业增效农民增收发挥着重要的作用。

  2.农业综合开发是创新农业经营体系的重要力量。当前,我国农村基本经营制度发生深刻变革,农业专业大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业为代表的多元化新型农业经营主体快速发展,构建新型农业经营体系已成为农业农村发展的必然趋势。农业综合开发实行规模连片开发,能够解决一家一户想干又干不了的农业基础设施建设问题,在此基础上,通过扶持农业产业化经营,发展适度规模经营,提高农民组织化程度,完善社会化服务体系,能够加快现代农业经营体系建设步伐,并可以为创新农业经营组织制度提供重要依托和载体。

  3.农业综合开发是支持保护农业发展的重要手段。长期以来,我国支持农业发展,更多是通过提高价格和增加补贴的方式,但这些都属于世贸组织规则里的“黄箱”范围,是有上限约束的,目前提升价格和“黄箱”支持都已经遇到“天花板”,今后支持农业发展,更多的是要依靠“绿箱”政策,就是通过改善农业基础设施条件,提升农业综合生产能力,为现代农业发展提供支持和保障,从这方面看,农业综合开发不仅方兴未艾,而且蕴藏着广阔的发展机遇和作为空间。

  4.农业综合开发是加快农业现代化建设的重要途径。在全国范围内实现农业现代化,不可能齐头并进,也不能是一个模式、一条路径。实施农业综合开发,能够充分发挥“综合”优势,通过夯实基础、扶持产业、推广科技、配套服务等途径,多措并举,集中打造农业现代化的先行区、示范区,充分发挥引领带动作用,以点带面加快现代农业发展。同时,农业综合开发可以充分发挥“先锋队”的优势和独特作用,立足区域实际,积极探索农业现代化的实现途径和建设模式,为全面实现农业现代化提供多样化的借鉴。

  因此,在农业农村发展的新形势下,农业综合开发的道路没有变窄,而是更加宽广了,农业综合开发的空间没有萎缩,而是更加开阔了,农业综合开发的职能地位没有降低,而是蕴含着更大的机遇,只要我们认准形势,发挥优势,创新机制,科学管理,就一定能够打开新局面,谱写新篇章。

  三、解放思想,改革创新,推动农业综合开发工作再创新辉煌

  新形势下,农业综合开发要主动适应经济发展和财政收支新常态,按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求,坚持以促进农业可持续发展为主线,以推进农业现代化为目标,集中力量建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田,提高农业综合生产能力;积极扶持新型农业经营主体,发展多种形式适度规模经营,推进一二三产业融合发展,打造农业优势特色产业带,促进农民增收;加快转变农业发展方式,促进农业可持续发展;进一步转变观念,突出问题导向,强化改革创新,加强研究探索,找准定位,找到突破,推动农发工作再上新台阶。

  当前,农业综合开发要适应新的形势,拓展新的工作着力点,做好“加法”;大力激发地方主动性和积极性,进一步推进简政放权,做好“减法”;加大改革创新力度,充分发挥资金项目的示范引领作用,做好“乘法”;完善管理方式,提升管理效能,做大产出分子,降低成本分母,做好“除法”,全面提升农业综合开发的水平和效益。

  (一)做好加法,支持发展适度规模经营

  推进新时期下农业综合开发,关键是确立新的着力点和突破口。当前,农业综合开发要顺应农业农村的发展趋势,按照中央安排部署,把支持发展适度规模经营作为着力重点,创新扶持形式,加大支持力度,推进农业现代化建设。

  1.大力支持发展适度规模经营的重要意义。在新形势下,无论是稳定发展粮食生产,还是调整优化农业结构,都离不开新型经营主体,离不开发展多种形式的适度规模经营。我国户均经营土地只有7亩多,在世界上属于超小规模。小规模经营带有很大的局限性,严重制约了农业科技成果推广、农产品质量提高、农业生产效益增加、农产品市场竞争力提升和金融服务提供,可以说现阶段“三农”问题重要根源之一就是小规模经营。近年来,以家庭农场、专业大户、农民合作社、农业企业等为代表的农业新型规模经营主体大批涌现,发展农业规模化经营已经成为农业农村发展的必然趋势和农民的自觉选择。发展适度规模经营在优化土地资源配置、提高劳动生产率、保障国家粮食安全和主要农产品供给、带动农业增效农民增收等方面的作用日益显现。中央已经把培育新型农业经营体系、发展农业适度规模经营作为当前发展农业农村生产经营、推进农业现代化的重要措施,并相继出台了一系列政策文件,引导和推进力度不断加大。

  就农业综合开发而言,也存在一家一户小规模经营的制约问题,在项目整体规划上,地块大多较为零散,一家一户的意见不统一,对项目规划建设造成了不利影响;分散经营利益主体众多,个体受益相对较小,影响了对农发项目建设的积极性,也不利于建立切实有效的管护机制;在遇到农田道路占地、农田林网建设等影响局部利益的情况,由于面对一家一户,利益得失很难协调。因此说,发展适度规模经营不仅是解决农业农村发展问题的战略举措,也是解决农业综合开发过程中实际问题的有效手段,为我们推进农业综合开发提供了更好的基础和条件。我们要把支持发展适度规模经营作为当前农业综合开发的重要着力点,促进农业适度规模经营加快发展。

  2.农业综合开发支持发展适度规模经营的指导思想和主要原则。为更好支持发展农业适度规模经营,国家农发办研究起草了一个文件,已经印发给大家,还要请大家集思广益、提出宝贵意见。农业综合开发支持发展适度规模经营,我们初步的指导思想是,根据中央关于发展农业适度规模经营的指导方针和相关要求,按照构建现代农业经营体系、推进中国特色新型农业现代化的要求,以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标,坚持以连片治理土地为基础,以扶持新型农业经营主体为抓手,以提高农业社会化服务水平为支撑,集中投入,综合施策,支持发展农业适度规模经营,引导农业集约化、专业化、组织化、社会化发展,推动一二三产业融合互动,不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率,推动农业发展方式转变,加快农业现代化进程。

  农业综合开发支持农业适度规模经营,要坚持以下基本原则,一是因地制宜,试点探索。尊重地方首创精神,鼓励基层先行先试。结合区域实际,合理确定土地经营规模,不贪大求全。立足不同区域规模经营发展实际,对土地流转、联户经营、托管生产、订单农业等多种规模经营模式逐步纳入支持范围。二是正确引导,农地农用。通过政策引导和项目约束,确保适度规模经营不改变土地用途、不损害农民权益、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。正确引导工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业,健全工商企业租赁农地风险防范机制,坚决禁止农地出现“非农化”倾向。三是发挥优势,综合施策。立足农业综合开发职能,坚持有所为有所不为,找准农业综合开发与推进适度规模经营的结合点。充分发挥“综合性”开发的优势,合理确定着力点,逐步形成农业综合开发支持发展农业适度规模经营的科学机制和有效路径。四是创新驱动、注重实效。坚持以改革为动力,破除制度机制障碍,不断创新和丰富支持农业适度规模经营的有效方式。充分发挥财政资金的引导和杠杆作用,以提升扶持效果为根本,积极探索贷款贴息、以奖代补、先建后补、设立基金、民办公助等多种方式,建立农业社会化服务体系,提高农民组织化程度,形成农业综合开发促进农业适度规模经营的支持体系。

  3.农业综合开发支持发展适度规模经营的初步打算。一要多措并举,综合施策。集中连片规模推进高标准农田建设,加大对新型农业经营主体建设高标准农田的支持力度,为发展农业适度规模经营奠定基础。大力扶持优势特色产业发展,延伸产业链条,完善对新型农业经营主体的扶持政策,积极开展两类项目有机结合试点,强化农业适度规模经营的发展动力。支持农民合作组织开展社会化服务,搞好农业科技示范推广服务,加强农产品市场流通服务体系建设,为发展农业适度规模经营提供支撑,创造良好环境和条件。二要多元投入,合力推进。发挥中央财政资金导向作用,把推进规模经营作为重要因素,资金分配向规模经营发展好的地区倾斜。创新开发机制,撬动金融资本投入。加强部门协作,努力形成中央地方联动、多方参与、合力推进的工作格局。三要加强组织,强化激励。各省(区、市)、中央农口有关部门农发机构要充分认识推进适度规模经营的重大意义,切实加强组织领导,制定具体工作方案,抓好贯彻落实。各地各部门可结合实际,单独安排一定比例资金支持发展农业适度规模经营,开展多形式的试点探索。要制定具体工作方案,试点中对现行政策有突破的,及时向国家农业综合开发办公室请示,经同意后予以实施。国家农发办将把推进规模经营作为重要因素纳入工作质量考评,对开展好的予以表彰和奖励。

  (二)做好减法,进一步简政放权

  简政放权不仅是全面深化改革的重要内容,也是农业综合开发完善管理、提升效能的现实需要,下一步要按照“简政放权、放管结合”的原则,能减则减,宜放则放,加大简政放权力度,充分发挥各级农发机构的主动性,释放活力,完善机制。

  1.激发创新活力。按照行政管理体制改革有关要求,进一步加大简政放权力度,明确各级机构职责,简化管理程序,在管理机制和政策上“松绑”,在扶持重点和业务上“瘦身”,立足农业综合开发的基本任务和职能定位,鼓励各地因地制宜,主动围绕地方政府“三农”工作中心,先行先试,大胆创新。在土地治理项目建设上,在坚持以农田水利为重点,实行水利、农业、林业等措施综合治理的前提下,原则允许项目区按照“缺什么、补什么”的原则确定具体工程措施和资金投入比例。产业化经营项目中财政补助和贷款贴息的比重,财政补助项目中龙头企业和合作社的扶持比例原则由各省自主确定。

  2.完善制度体系。农业综合开发历来重视制度建设,目前已建立起一整套涵盖资金和项目管理全过程和各环节的制度体系,使各项工作有章可循,但随着形势变化和业务演进,新情况、新问题不断出现,对制度建设提出了更高要求。为进一步解决农业综合开发现行制度中存在的“碎片化”、“打补丁”和“执行难”等问题,要按照科学务实、简明高效的原则,推动构建农业综合开发新的制度框架体系,在做好顶层制度设计的同时,重点对不符合实际的制度及时予以修订,对管得过多过细的制度切实予以简化,对改革创新出现的新问题及时制订制度加强管理。

  3.完善政策规定。按照2015年的制度建设计划,要在修订《国家农业综合开发项目和资金管理办法》(财政部令第60号)的基础上,配套完善出台推进农业适度规模经营、贷款贴息资金管理、支持新型农业经营主体申报实施农业综合开发高标准农田建设项目试点、撬动金融资本建设高标准农田、部门项目管理、项目绩效管理和评价、项目资金省级管理工作质量考评等一系列政策规定和管理制度,进一步推动农业综合开发工作科学化、规范化、法治化。

  (三)做好乘法,加大改革创新力度

  要从农发工作关键环节入手,突出目标导向和问题导向,坚持依靠改革创新,充分发挥财政资金投入的乘数效应,增强项目建设的示范引领作用,把“点土成金”和“以点带面”相结合,充分放大农业综合开发建设成效。

  1.创新农业综合开发资金多元化投入机制,努力增加资金投入。增加资金投入是农业综合开发的基础和支撑,要坚持多措并举,充分发挥市场机制在带动资金投入分配的引导作用,进一步完善和创新财政资金投入方式。一要加大农业综合开发财政资金投入。地方各级财政部门要在预算中足额落实地方财政资金,鼓励各地区将国有土地使用权出让收入等渠道资金投入农业综合开发,并积极争取外资投入。二要完善财政资金引导机制。各级农发机构要加强与当地金融机构的沟通与合作,加强政策宣传,开展业务合作,充分发挥财政资金引导和杠杆作用,撬动更多金融资本投入农业综合开发。探索通过贷款贴息等方式,撬动金融资本投入高标准农田建设的具体政策措施;三要创新社会资金引导方式。鼓励有条件的地区采取“先建后补、以奖代补”的方式,引导和带动家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体加大开发投入。适当拓宽产业化经营项目资金使用范围,探索设立股权投资基金、股权引导基金支持农业产业化发展的新模式,运用市场化机制引导带动社会资本投入农业综合开发。

  2.创新高标准农田建设机制,努力加快建设进度。目前,我们推进高标准农田建设的进度依然达不到国家建设规划的进度要求,资金投入存在较大缺口,迫切需要解放思想、创新思路,建立加快高标准农田建设的新机制。一是拓展资金投入渠道。积极利用以高标准农田建设为平台,整合投入支农资金的试点,争取更多相关渠道资金投入高标准农田建设。加强与金融机构的沟通与协作,研究制定农业综合开发撬动金融资本投入高标准农田建设的相关政策。二是充分发挥新型农业经营主体的力量。进一步加大对家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业建设高标准农田的扶持力度,提高扶持比例和资金规模,鼓励新型经营主体增加自筹资金,加大高标准农田建设力度。三是充分利用永久基本农田划定成果。要利用国家划定永久基本农田的契机,农业综合开发高标准农田建设要尽量在划定的永久基本农田中规划建设,有针对性地采取治理措施,努力做到少花钱、多办事,提升工程管护水平,确保长期发挥效益。

  3.创新产业化项目扶持机制,打造优势产业集群。进一步树立“产业开发”的理念,重点扶持产业链条的关键环节,充分发挥产业化项目的示范引领作用,以点带面推动区域优势特色产业做大做强。一是打造优势特色产业集群。各地要切实做好区域农业优势特色产业规划,本着有所为、有所不为的原则,集中力量扶持壮大区域优势特色产业。引导农业产业化龙头企业向工业园区集中,以高标准农田等生产基地为平台,提高农业产业发展承载能力和集约水平,提高产业“聚光度”,延长农业产业链条。二是积极培育和壮大新型农业经营主体。探索创新将种养大户、家庭农场、农业社会化服务组织等新型农业经营主体纳入农业产业化扶持范围的相关政策,建立正向激励机制,构建和完善新型农业经营体系,探索为适度规模经营的新型农业经营主体提供融资担保平台。三是改进贷款贴息扶持方式。进一步完善贷款贴息项目扶持政策,扩大流动资金贴息,改进贷款贴息方式,将“后选项后结算”的方式调整为“先选项后结算”,更好地发挥财政资金的引导和杠杆作用,提升贷款贴息项目扶持产业发展的针对性,撬动更多金融资本支持农业产业化发展。

  4.创新部门项目选项扶持机制,充分发挥示范引领作用。一是明确扶持重点。围绕农业综合开发基本职能,立足各部门中心工作,从国家战略、行业职能和产业实际出发,进一步明确部门项目发展方向、项目种类和扶持重点,尽量避免与其他支农资金重复投入,推动单个项目“由小变大”,项目布局“由散变整”,科学合理确定选项立项条件,充分发挥部门项目的示范性和带动性。二是抓好创新试点。密切跟踪已启动实施的新型社会化服务体系试点项目,加强调查研究,及时总结经验,提升项目效果。对中型灌区现代化改造与高标准农田建设结合试点,要完善建设内容,加强项目衔接,确保取得良好效益。对区域生态循环农业示范试点项目,要扎实做好前期工作。三是完善管理办法。适时修订部门项目管理办法,理顺部门职责关系,协调有关农口部门制定部门项目管理具体办法和操作规程,完善部门项目制度体系。科学确定各类项目立项条件,简化申报方式和审批程序。还要强调的是,部门项目是中央有关部门组织实施、地方农发机构参与管理的一类项目,是农业综合开发的重要组成部分。地方各级有关部门应与同级农发机构建立各负其责、互相配合的合作机制,多沟通、多商量、互相尊重,共同做好部门项目管理工作。有关部门以组织项目实施为主,应充分利用农发机构熟悉项目管理规章制度的特点,主动加强与农发机构的沟通协调,规范和加强项目管理,提高项目建设质量和效益;农发机构要充分发挥部门行业技术优势,围绕整个农发工作大局,以资金管理为主,主动配合和参与,足额落实配套资金,配合部门做好项目管理工作,不断提高部门项目影响力。

  (四)做好除法,提高农发工作质量和效率

  提升农业综合开发的水平和效益,提高管理工作质量和效率是基础和关键。要深刻认识新时期农发工作特点和管理规律,突出问题导向,加强研究探索,创新管理手段,优化管理机制,努力提升农业综合开发的管理质量和工作效能。

  1.推进农业综合开发信息化管理。提高工作质量和效率,关键要依靠现代技术手段,核心是推行信息化管理。在去年底召开的信息化建设工作会议上,我们确立了信息化建设的基本目标和总体路径。目前,国家办正在研究相关方案,梳理业务需求,与相关开发单位进行商谈。下步要从关键环节入手,加快推进各项工作,全力打造“电子农发”。一是抓顶层设计。研究制定农业综合开发信息化建设工作方案,规划好科学、先进、实用的顶层设计,使信息化建设有章可循。二是抓平台搭建。立足业务流程、工作内容和管理要求,系统梳理管理流程和业务需求,做好国家办层面管理信息系统的功能完善工作,指导相关省做好系统对接和设计改进,推动建立全国一体的管理信息系统应用平台,争取尽快见到成效。三是抓实际应用。参照部内推行办公自动化的做法,推动管理信息系统在全国范围内的推行应用,分期分批、循序渐进的应用各功能板块,使系统在使用中完善,在完善中深化,尽快步入规范化运行轨道。

  2.建立绩效管理的新机制。绩效管理是财政管理改革的重要内容,是提升开发成效的必由之路。近年来,我们在推行绩效管理方面作了一些探索,初步建立起以资金分配为导向,以综合检查为基础,以绩效评价为核心的绩效管理机制。从今年开始,我们围绕提升绩效管理水平,将省级管理工作质量考评和项目绩效评价分设,管理工作质量考评重点考核各省日常管理工作质量,项目绩效评价重点考核单类或单个项目资金管理、项目建设和实际成效情况,两类评价各有侧重,互为补充,共同构建起一体两翼的绩效管理新机制,全面、科学反映各地工作和项目资金管理水平。下步,我们要进一步完善相关办法,创新评价机制,加大考评因素占比,严格落实奖惩,充分发挥绩效管理的约束激励作用。省级农发机构要建立相应考核评价机制,抓好贯彻落实,全面提升绩效管理水平。

  3.研究探索项目评审科学机制。评审是优选项目的重要关口,必须切实把严把牢。要随着农业综合开发改革发展,研究制定科学规范、切实有效的项目评审新机制,完善评审办法、突出评审重点,规范评审方式,强化评审责任,进一步提升评审质量。一是建好专家队伍。评审专家是提升评审质量的核心。要建好评审专家库,加强评审工作考核评价,实行动态管理,建立起一支熟悉农发政策、评审经验丰富、敬业负责的专家队伍。二是规范评审程序。建立健全项目评审实施细则,明确不同类别项目评审的内容和重点,规范评审程序和组织方式,建立和完善评审操作规程,使评审工作有据可依。三是完善评审机制。要明确国家、省两级评审权限,国家办要加强对省级评审工作的监督和指导,建立评审工作和评审结果抽查反馈机制,对问题项目和责任人要倒查追责,依规处理;省级机构要按照“谁评审谁负责”的原则,将评审责任与项目质量挂钩,将资金安排与评审结果挂钩。逐步引入社会中介机构参与项目评审,探索向社会组织购买服务的新机制。

  4.加强事前、事中、事后监督。简政放权,不是一放了之,放手不管,其核心是将行政审批转变为全程监管,管理主体由“运动员”和“教练员”转变为“裁判员”,通过科学完善的监管体系,对资金运行和项目建设进行更加有效的管控,这是管理理念、管理方式的深刻变革,其核心是如何进一步提升监管质量。长期以来,我们主要以事后监督为主线,以项目验收和综合检查为主要手段,对各地竣工项目进行检查验收,依据检查结果评价各地工作质量,处理违规违纪问题,并与资金分配挂钩。为进一步提升监管质量,今后将推行事前、事中、事后监管相配套衔接的监管体系,将竣工项目验收、综合检查和专项检查相结合,上下监督检查互动相结合,形成全过程、全链条、全方位的监督体系。当前要重点推进以下工作,一是前移监督检查关口。国家办年度综合检查的对象,除竣工项目以外,加大对项目前期工作和在建项目情况的检查力度,对重点项目、重点工作、重点环节实施专项检查,年度检查时间由下半年调整为全年随机检查,处理结果及时反馈。二是提升监督检查质量。提升年度检查对象覆盖面,每年检查省级农发机构由3年一轮调整为2年一轮,进一步提升对开发县的抽查比例,突出重点领域的专项核查。充分发挥各地财政专员办和社会中介机构的优势,灵活组合配置,实施多元化、多视角、集合式检查。三是严格违规问题处理。要进一步修订《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》,新增对项目建设领域违规违纪行为的处理处罚内容,对发现的问题严格依规处理。四是充分发挥省级监管责任。随着管理权限下放,省级将更多地担负起项目资金监管主体责任,各省(区、市)农发机构要进一步加强对监督检查工作的组织领导,制定专门实施办法,实行责权结合,明确监管重点,细化监管要求,建立健全监管体系,确保管理规范、项目优质、资金高效。

  5.提高全国农发干部队伍素质。事业发展,根本在人。为理清各地农业综合开发机构和人员情况,去年年底,我们对全国机构和人员基本情况进行了一次摸底调查,截至目前,全国农发系统共有正式在编干部2万余人。推进农业综合开发事业更好更快发展,基础就是要将这支队伍打造好。一是强化政治学习。认真学习习近平总书记系列重要讲话精神,深刻领会并自觉落实关于“四个全面”战略部署的具体要求,用新时期政治思想和理论体系武装头脑。二是抓好教育培训。要把学习教育作为各级农发机构的基础工作,通过学习课堂、业务培训、专题讲座、开展调研等方式,组织干部职工加强业务研究,提升素质能力。三是培养优良作风。要树立身边的先进典型,对突出的农发人、农发事,利用网络和杂志等平台开展宣传,发挥示范带动作用,努力在全系统弘扬“拼搏、奉献、创新”的新时期农发精神。积极弘扬“敢于担当、事争一流”的优良作风,大力反对庸政、懒政、不作为的消极倾向。四是加强廉政建设。要加强内控机制建设,梳理业务流程和风险点,采取有效措施堵塞漏洞、防范风险。要落实廉政建设主体责任,坚持开展廉政教育,始终绷紧廉政这根弦,长期不懈反对“四风”,确保资金、项目、干部的安全。

  一年之计在于春,奋发有为正当时。改革创新的大潮已经吹动了农业农村这“一潭春水”,加快推进农业现代化的宏伟蓝图催人奋进,新时期农业综合开发工作使命光荣、任务艰巨,让我们发扬农业综合开发优良传统,扎实工作,开拓进取,共同推动农业综合开发再创新辉煌,让农业综合开发的旗帜继续高高飘扬,努力为加快农业农村发展,全面建成小康社会作出新的更大贡献!

  (本文为国家农发办卢贵敏主任在全国省级农发办主任培训班上的讲话)

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
电话:010-68551114
京ICP备05002860号