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王建国:努力开创农业综合开发资金管理工作新局面

国家农业综合开发办公室主任  王建国

  一、“十一五”以来农业综合开发资金管理工作取得显著成效

  “十一五”以来,党中央、国务院坚持统筹城乡发展,出台了一系列强农惠农富农政策,农业农村发展取得了举世瞩目的巨大成就。农业综合开发作为农业农村经济工作的一个重要组成部分,也进入了一个快速发展的新时期。农业综合开发系统的广大干部职工深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕新时期党中央、国务院赋予农业综合开发的目标任务,采取有效措施,加大投入力度,突出开发重点,调整完善政策,改革创新机制,大力推进科学化精细化管理,资金使用效益不断提高,取得了显著成效。

  (一)资金投入规模较快增长。

  通过完善多层次、多渠道的资金筹集机制,农业综合开发投入规模有了明显增长。一是中央财政投入较大幅度增加。20062011年,中央财政预算共安排农业综合开发资金932.2亿元,超过了之前18年的投入总和。特别是2011年,中央财政预算安排的农业综合开发资金达到230亿元,比2010年的190亿元增加了40亿元,增长了21%,是自1988年实施农业综合开发以来增量最多的一年。同时,通过实施利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目、世界银行贷款科技项目及外国政府赠款项目等外资项目,20062011年共投入资金折合人民币5.4亿元,全部由中央财政统借统还。二是地方财政部门积极落实配套资金。地方各级财政部门高度重视农业综合开发工作,千方百计落实配套资金。从决算数据反映的情况看,20062011年(2011年为计划数),地方各级财政部门共投入农业综合开发配套资金548.3亿元,年均增长10%;全国实际落实的配套资金达到应落实配套资金的109%,除个别地区外,大部分省(区、市)都能够足额甚至超额落实配套资金,全国总体实现了超额配套。从配套资金的来源上看,除了预算安排和回收有偿资金再投入以外,福建、辽宁等省还积极争取将新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金等收入用于农业综合开发,拓宽了配套资金来源渠道。三是财政资金有效带动了其他资金的投入。在中央和地方财政加大投入的同时通过完善财政补助、贷款贴息等方式,鼓励和引导项目区广大农民群众,自愿为其直接受益的项目建设筹资投劳;支持金融机构将更多的资金用于农业产业化经营,并积极扶持竞争力、带动力强的龙头企业、农民专业合作组织种养专业大户等各类适应现代农业发展要求的经营主体,引导他们自觉投资改善基本生产条件。据统计,2006 2011年,通过完善财政资金引导机制,调动社会各方面增加投入的积极性,共吸引农民及企业自筹资金、银行贷款等各类资金983亿元(不含贷款贴息撬动的银行贷款),充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的引导作用,逐步健全和完善了政府持续加大投入、农民积极筹资投劳、社会各界广泛参与的多元化投入机制。

  20062011年,全国投入农业综合开发中央财政补助项目的各类资金总额约为2469亿元,规模相当可观。投入规模的较快增长,既有效地保证了农业综合开发项目顺利实施,使农业综合开发在原有良好基础上不断取得新的进展,有力地促进了农业综合生产能力提高和粮食稳定增产,促进了农业产业化经营和农民持续增收,同时也使农业综合开发在发展现代农业、建设社会主义新农村中的地位日益突出,在全面建设小康社会进程中的作用不断增强。

  (二)资金投入重点得到有效保障。

  在全面完成各项任务的同时,更加注重发挥优势、突出重点,围绕改善农业基本生产条件这项中心任务,认真贯彻落实回良玉副总理提出的“资金安排要向高标准农田建设聚焦,项目布局要向粮食主产区聚焦”(以下简称“两个聚焦”)的指示精神,在提高农业综合生产能力方面发挥了重要的保障作用。一是调整投入比例,更加注重支持高标准农田建设。2009年起,进一步提高了中央财政资金用于土地治理项目的投入比例,调整后实际用于土地治理项目的资金在总投入中所占比重由原来的70%以上逐步提高到了80%以上。在土地治理项目中,重点加强中低产田改造,建设高标准农田,除内蒙古、青海等需要保持一定数量生态建设的省(区)外,其他省(区、市)用于中低产田改造的资金均达到了本地区土地治理项目财政资金的90%以上。2009年,为贯彻落实回良玉副总理关于“两个聚焦”的指示精神,启动实施了国家农业综合开发高标准农田示范工程。20062011年,中央财政投入农业综合开发中低产田改造项目和高标准农田示范工程的资金共计650亿元,占同期中央财政资金总额的70%;全国共改造中低产田、建设高标准农田15112万亩,新增粮食生产能力181.1亿公斤。农业综合开发已经成为全国高标准农田建设的主力军,为我国粮食生产的“八连增”做出了突出贡献二是完善资金分配办法,更加注重支持粮食核心产区建设。坚持并逐步完善以“综合因素法”为主分配中央财政资金的办法。为进一步突出以粮食主产区为重点,根据各地生产资源禀赋特点、农业基础条件、粮食增产潜力等因素,完善资金分配的具体方法,并在基础资源因素中增加了粮食及棉花糖料产量、粮食商品率、粮食净调出量因素。同时,继续鼓励各省(区、市)按照“存量调整,增量集中”的原则,适当集中资金,不断加大对粮食生产大县的扶持力度。20062011年,中央财政在粮食主产区投入农业综合开发资金588.2亿元,占中央财政投入总额的63%;改造中低产田9880万亩,占同期全国农业综合开发中低产田改造面积的65%;新增粮食生产能力127.7亿公斤,占全国农业综合开发新增粮食生产能力的71%,粮食核心产区建设取得明显成效。

  (三)资金投入机制不断创新。

  “十一五”时期是农业综合开发资金投入机制不断创新的时期,其变化主要体现在以下几个方面:一是改革了农业产业化经营项目扶持方式。为适应公共财政管理体制改革的要求,积极探索财政支持农业产业化发展的有效形式,自2009年起,农业综合开发取消了中央财政有偿资金,同时不再安排中央投资参股经营项目资金,在继续保留无偿补助扶持方式的同时,重点加大了贷款贴息的扶持力度。2008年底,财政部对2005年制定的《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》进行了修订,扩大了贴息资金使用范围,放宽了项目贷款最低额度限制降低了予以贴息的项目贷款上限标准,并修改了贷款贴息资金的贴息率。该办法自2009年起实施,当年中央财政安排贴息资金13.9亿元,2008年增加了12.97亿元,增长了近14倍。20062011年,中央财政共计安排农业综合开发贷款贴息资金46.7亿元,6947个项目进行了贴息扶持,撬动银行贷款约2000亿元投入农业综合开发,充分发挥了财政资金的扶持引导作用。二是进一步降低了地方财政配套比例。针对粮食主产区特别是产粮大县财政相对困难的状况,我部分别在2008年和2011年两次下调地方财政配套比例,调整后,全国中央财政资金与地方财政资金的总体配套比例由10.53降低到了1:0.48,其中粮食主产区由10.49降低到10.41。此外,在国家扶贫开发工作重点县和财政困难县取消配套任务的同时,对纳入《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》(以下简称《千亿斤规划》))的800个产粮大县,也取消了县级财政配套任务。对自然灾害损毁工程修复补助资金,则不再硬性要求地方按规定比例落实配套资金。以2011年的中央财政农业综合开发投入规模测算,由于配套比例的降低,13个粮食主产省份的地方财政相应减少配套资金11亿元,有效缓解了粮食主产区的财政配套压力,进一步调动了这些地区以及产粮大县重农抓粮的积极性。三是较大幅度下调了农民筹资投劳比例。针对农村青壮年劳动力外出务工致使筹资投劳难度不断加大的现状,为确保在大规模建设高标准农田的同时不增加农民负担,国家农发办分别在2009年、2011年两次下调农民筹资投劳比例,调整后的中央财政资金与农民筹资投劳全国平均比例由10.39降为1:0.13,其中大部分地区降为10.1。同时,明确对农业综合开发自然灾害损毁工程修复项目的农民筹资投劳比例不再作硬性要求。以2011年的中央财政农业综合开发投入规模测算,由于筹资投劳比例的降低,农民筹资投劳的规模相应减少45亿元,切实减轻了农民群众的筹资投劳任务。四是用财政贴息方式引导金融资本投入土地治理项目。自2011年起,国家农发办在黑龙江省农垦总局、新疆生产建设兵团和内蒙古、吉林、广东、甘肃、宁夏等省份开展土地治理贷款贴息项目试点,贷款资金全部用于改善农业基础设施,建设高标准农田。预计可吸引撬动贴息贷款17亿元,建设高标准农田160万亩,探索了吸引金融资本支持农业基础设施建设的新模式。

  (四)资金管理制度体系逐步完善。

  “十一五”以来,农业综合开发在建立和完善资金管理制度体系方面取得了重要进展。一是国务院办公厅转发了《关于加强农业综合开发工作的若干意见》(国办发[200963号),阐明了新时期农业综合开发的指导思想,确定了农业综合开发的主要任务,并对进一步完善开发政策、创新开发机制、加强资金项目管理提出了明确要求,这一文件成为指导新时期农业综合开发工作的纲领性文件。二是以财政部令第60号发布了《财政部关于修改<国家农业综合开发资金和项目管理办法>的决定》,对原有《资金和项目管理办法》(财政部令第29号)中许多明显滞后的规定进行了修改,成为新形势下规范农业综合开发资金和项目管理工作的重要制度依据。三是陆续修订并出台了8个涉及资金管理方面的配套制度,分别是:《农业综合开发财务管理办法》(财发[2006]39)、《〈农业综合开发资金会计制度〉补充规定》、《农业综合开发财政有偿资金呆账核销和延期还款办法》(财发[2008]61号)、《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》(财发[2008]62号)、《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》(财发[2011]7号)、《农业综合开发财政资金县级报账实施办法》(财发[2011]22号)、《关于农业综合开发县级农发机构项目管理费使用的补充规定》(财发[2011]23号)、《农业综合开发土地治理项目工程管护资金会计核算的有关规定》(财发[2011]15号)等,这些制度办法,涉及农业综合开发的财务管理、会计核算、报账资金管理、贷款贴息资金管理、项目管理费使用等方方面面,为规范农业综合开发资金管理工作提供了强有力的制度保障。同时,各地区的制度建设也取得了长足的进展。黑龙江、吉林、山西、湖南、河南等省人大常委会陆续颁布了《农业综合开发条例》,为农业综合开发事业的发展提供了重要的法律保障。

  (五)预算执行进度明显加快。

  近年来,为了确保农业综合开发项目早实施、早见效,我部采取有效措施,进一步加快预算执行进度。一是提前分配下达中央财政资金指标。自2009年起,国家农发办于每年的三季度提前下达下一年度中央财政农业综合开发部门项目以及地方项目存量资金指标,并提前开展这部分项目的申报评审及备案批复工作,为加快项目建设和资金拨付进度创造了条件。二是提前通知地方转移支付预算。按照《财政部关于提前通知转移支付指标有关问题的通知》(财预[2010]409号)要求,自2010年起,我部于每年的9月底前提前通知地方下一年度农业综合开发转移支付预算。20102011年,农业综合开发提前通知地方的转移支付预算总规模达298.05亿元,占农业综合开发转移支付预算总额的74.5%。省、市级财政部门也参照中央财政的办法提前对下通知这部分转移支付资金,层层落实到县,并将上级财政提前通知的转移支付指标全额编入下一年度年初预算,不仅提高了地方预算的完整性,也大大加快了财政资金支出进度。三是及时拨付中央财政资金。近年来,我部逐步提高了中央财政资金的预拨比例,在2011年全国人大批准预算之前,已预拨中央财政农业综合开发资金150.4亿元,占全年中央财政资金预算的65%。同时,在预算执行过程中,做到了项目计划一经备案确认或批复,立即办理资金拨款文件。中央财政农业综合开发资金(不含2009年追加的中央建设投资)的预算执行工作已连续四年在第三季度末提前完成支出进度明显加快。四是督促地方财政部门加快资金支出进度2009年,我部下发了《关于加快农业综合开发资金支出进度的通知》(财发[2009]36号),要求地方各级财政部门采取积极措施,加快资金支出进度。自2010年起,要求各地每半年报送一次财政资金支出进度表,在全国范围内予以通报,并把支出进度考核情况作为各地工作质量考评的内容之一,在分配中央财政资金时予以体现。地方各级财政部门认真落实我部的有关工作要求,主动采取措施,加快预算执行进度。由于措施得力,从近年来预算司、国库司逐月汇总的全国“三农”支出进度看,农业综合开发中央和地方财政资金支出进度一直名列前茅,保障了农业综合开发项目建设的顺利实施,河南省更是连续五年实现了当年项目当年建成、当年发挥效益,大大提高了财政资金使用效益。

  (六)有偿资金后续管理工作更加规范。

  为加大对农业基础设施建设的扶持力度,经国务院领导同意,财政部分别在2006年、2008年两次核减土地治理项目中央财政有偿资金债务共计71.09亿元,进一步调动了广大农民改善农业生产条件、发展粮食生产的积极性,有力地促进了农民减负增收,成为“十一五”时期农业综合开发贯彻落实中央“多予少取”方针的一项重大惠农举措。这部分债务核减后,截至2008年底,中央财政仍有约108亿元的有偿资金债务余额,需要在2013年以前陆续回收。为做好这部分有偿资金的后续管理工作,我部采取了以下措施:一是逐步建立了严格的呆账核销机制。2008年,我部修订并出台了《农业综合开发财政有偿资金呆账核销和延期还款办法》(财发[2008]61号),改变以往实行指标控制的做法,本着实事求是的原则,在严格认定条件的前提下,由各地据实申报呆账核销和延期还款项目。经认真审核,20092011年,中央财政共核销有偿资金呆账6.41亿元,批准延期还款项目资金6.03亿元,有效缓解了地方各级财政部门的还款压力。截至20116月底,各省(区、市)已全部足额归还到期的中央财政有偿资金。二是进一步规范了有偿资金回收方式。2011年,我部印发了《关于中央财政农业综合开发资金收缴方式有关事宜的通知》(财发[2011]35号),明确各省(区、市)中央财政有偿资金和终止项目的中央财政资金通过年终结算扣款的方式收回,规范了中央财政农业综合开发资金的收入收缴管理工作,从根本上解决了中央财政农业综合开发资金预算重复列支的问题。

  (七)支农资金整合稳步推进。

  按照财政部推进涉农资金整合统筹工作的总体部署和要求,积极开展农业综合开发资金与其他涉农资金整合统筹工作,取得了初步成效。一是整合统筹7亿元中央财政农发资金支持“菜篮子”生产。其中2.4亿元用于北方大中城市设施蔬菜种植基地建设,4.6亿元用于京、津、冀三省(市)蔬菜日光温室建设,建成了一批规模化、标准化设施蔬菜生产基地,提高了蔬菜生产的专业化、集约化水平,为保障京、津、冀及其他北方大中城市蔬菜产品供应和稳定物价做出了积极贡献。二是整合统筹2亿元中央财政农发资金支持木本油料产业发展。项目涉及全国26个省(自治区、直辖市),预计新建、改造油茶、核桃、油橄榄等木本油料作物面积45万亩,新增木本油料产品生产能力2322万公斤,新增总产值达12亿元,为推进我国木本食用油的生产、促进农民增收致富打下坚实基础。

  三是整合农业综合开发资金与其他支农资金统筹支持高标准农田建设。安徽、河南、贵州、江苏等省以农业综合开发高标准农田建设项目为平台,统筹安排农发资金、小型农田水利建设资金、土地开发整理资金、现代农业生产发展资金以及村村通工程建设资金等,合力推进高标准农田建设工作,发挥了支农资金整合后的集聚效应,提升了项目建设的整体效果。四是开展农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点。20072009年,中央财政用于这项试点的投入达6.6亿元,涉及20个省(区)的43个县(市、区、农场)。在农业综合开发资金的引导下,试点地区的支农资金产生了统筹集聚效应,初步探索出了一条从生产领域入手统筹推进、又好又快地支持新农村建设的有效途径。

  (八)基础工作管理水平进一步提高。

  “十一五”以来,农业综合开发围绕加强科学化精细化管理,扎实做好资金管理的各项基础工作。一是完善了奖优罚劣的资金分配办法。为进一步健全奖优罚劣的激励约束机制,引导各地区不断提高工作质量和水平,近年来,国家农发办严格按照《国家农业综合开发资金和项目管理工作质量考评办法》的有关规定开展工作质量考评,将考评结果作为分配中央财政资金的重要依据,并将工作质量因素在“综合因素法”中所占的比重由原来的50%提高到了60%。同时,依据有关制度办法,对按期足额归还有偿资金的地区予以奖励,对发现违规违纪问题的地区相应扣减下一年度中央财政资金预算指标。从2011年的分配结果看,同一区域内资金增加最多的省份与最少的省份差距达到1.6倍以上,中央财政资金更多地向工作质量好的地区倾斜,充分发挥了资金分配的导向作用。二是规范了财政资金县级报账管理。为进一步规范农业综合开发财政资金的县级报账管理,20116月,我部修订并印发了《农业综合开发财政资金县级报账实施办法》(财发[2011]22号),调整了原办法中与新形势不相适应的内容,进一步明确了财政资金县级报账的范围、支付方式和报账程序,细化了产业化经营项目的报账凭证管理。该办法出台后,湖北、河北等地方各级财政部门纷纷结合本地区实际制定实施细则,规范报账审核程序,统一报账方式,县级报账工作更加规范有序,有力地保障了农业综合开发资金的安全有效运行。三是提高了资金决算编报质量。近年来,农业综合开发适应财政管理体制改革的要求,逐步完善和调整了决算编报口径,决算数据更加全面和完整。为了提高决算编报质量,自2011年起,我部开始实行集中会审制度,及时沟通反馈各地决算报表中存在的问题,收到了良好效果。地方各级财政部门对决算编报工作高度重视,河南、黑龙江、湖北等省均建立了决算培训会审制度,决算编报质量明显提高,不仅做到了决算数据的真实、准确和完整,而且结合本地实际提出了很多有建设性的意见和建议。资金决算已经成为全面反映农业综合开发资金运行成果的重要基础资料和调整完善政策的重要依据。四是加大了资金管理培训工作力度。为提高农业综合开发资金管理工作水平,提升农业综合开发资金管理制度的执行效果,近年来,我部加大了资金管理工作的培训交流力度,每两年定期召开一次农业综合开发资金管理工作会议,及时培训讲解新出台的制度办法,交流各地的资金管理工作经验。地方各级财政部门也定期组织形式多样的资金管理业务培训,加大工作交流力度,编写印发培训教材,农业综合开发财务人员的业务素质和资金管理水平不断提高。

  (九)监督检查力度不断加大。

  近年来,国家农发办按照“内部自查和外部监督有机结合”的工作思路,采取多种措施,进一步强化对农业综合开发资金的监督检查。一是认真开展自查自纠。针对以往监督检查力度不够等问题,2010年,农业综合开发对监督检查管理方式进行了改革,取消了每三年进行一次的农业综合开发验收考评,调整为每年开展一次综合检查,并加大了抽查开发县的比例。同时,为了确保检查结果的客观公正,自2011年起,采取全面委托社会中介机构的方式开展检查,进一步拓展了资金检查的广度和深度。二是积极配合审计等部门的监督。近年来,支农资金的管理使用情况是审计部门和社会各界关注的焦点,审计力度不断加大。国家审计署在2008年开展支农资金专项审计的基础上,2009年底至2010年初,又开展了农业综合开发资金专项审计。针对审计过程中各地反映的问题,我部及时进行了通报,并要求有关省(区)以此次审计为契机,认真整改纠正存在的问题,进一步完善政策制度,不断提高资金管理水平。三是主动接受农民群众的监督。农业综合开发始终坚持在项目区和以村为单位的分片项目区推行资金和项目公示制,在公示牌上详细列明项目区总投资情况、改造面积、具体的工程措施以及各项措施的财政投资情况,让项目区广大农民群众了解掌握资金使用的具体情况,真正将项目实施和资金使用置于广大群众的监督之下,使之成为受益群体的同时也成为监督群体。四是充分发挥乡镇财政监管职能。为更好地发挥乡镇财政监管优势,进一步加强农业综合开发资金和项目监管,2011年,国家农发办印发了《关于发挥乡镇财政监管优势进一步加强农业综合开发资金和项目管理的通知》(国农办[2011]126号),结合农业综合开发自身特点,对乡镇财政加强农业综合开发资金和项目监管提出了更加明确和具体的要求,进一步规范了乡镇财政在农业综合开发资金和项目监管工作中的职能。五是严格按规定落实处罚措施。对于检查和审计过程中发现的农业综合开发资金违规违纪行为,严格按照《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》(财发[2011]7号)等有关规定进行处理,并将处理结果在一定范围内进行通报,充分发挥了警示作用。

  回顾六年来的农业综合开发资金管理工作,我们对资金管理规律的认识进一步深化,资金管理政策和机制逐步完善,加强资金管理的能力不断提高,资金管理水平有效提升。这些成绩的取得,是农业综合开发资金管理人员共同努力和有关各方大力支持的结果。在此,我谨代表国家农发办,向全国农业综合开发资金管理战线的广大干部职工致以崇高的敬意!向所有关心、支持农业综合开发资金管理工作的各级领导和同志们表示衷心的感谢!

  在肯定成绩的同时,也要清醒地认识到,农业综合开发资金管理工作还存在一些矛盾和问题,主要有:农业综合开发资金投入规模与承担的任务之间还存在一定差距,个别地区存在配套资金不落实的问题,资金供求矛盾仍然比较突出;个别地区的资金管理人员力量比较薄弱,资金管理方面仍然存在一些薄弱环节,科学化精细化水平需要进一步提高等。我们要高度重视这些问题,认真加以研究解决。

  二、准确把握农业综合开发资金管理工作面临的新形势

  坚持审时度势,准确把握当前面临的新形势,是做好资金管理工作的重要基础和前提。我们要立足“三农”工作和财政工作全局,充分看到有利条件和积极因素,进一步增强做好农业综合开发资金管理工作的信心和决心。

  从外部环境看,农业综合开发事业发展面临许多有利条件。“十二五”时期,中央继续坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,“三农”投入占中央财政支出的比重稳步上升,2011年中央财政“三农”支出首次超过万亿元,强农惠农富农政策体系更加完善,农业农村经济发展的宏观政策环境进一步优化。中央提出要在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大任务,强调要坚持统筹城乡发展,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农力度,夯实农业农村发展基础,提高农业现代化水平和农民生活水平,建设农民幸福生活的美好家园。这既对做好农业综合开发工作进一步指明了方向,增强了信心,也使农业综合开发的发展空间进一步扩大。党中央、国务院和财政部党组十分重视农业综合开发工作,始终把农业综合开发作为财政支持“三农”的一项重要战略举措,资金投入规模不断扩大。地方各级党政领导也都把农业综合开发工作摆在重要的位置上,寄予很高的期望。农业综合开发在财政支农中的战略地位和作用不断显现,在加强农业基础设施建设和确保国家粮食安全中的重要性已经成为共识。社会各界关心、支持和拥护农业综合开发的氛围更加浓厚。各地要求扩大开发范围、进一步加大开发力度的呼声日益强烈。

  从内部环境看,农业综合开发事业发展具备许多特有的优势。首先,长期以来,农业综合开发已经形成了特色鲜明的开发方式,即田水路林山综合治理,农林牧副渔综合发展,产加销、贸工农一体化经营,经济、生态、社会效益整体提高,这一开发方式使农业综合开发区别与其他单一的资金投入方式,具备更加长久的生命力;其次,农业综合开发始终坚持围绕改善农业基本生产条件这项中心任务开展工作,始终把大部分资金投入到农业基础设施建设这一关键环节,把主要工作精力用在改造中低产田、建设高标准农田这一重点领域,在农业基础设施建设方面积累了丰富的开发经验;第三,农业综合开发已经建立了一套完备的资金和项目管理体系,各项制度和管理办法健全,使财政资金的安全运行和有效使用具备有力的制度保障;更为难能可贵的是,我们有一支对农业综合开发事业有着深厚感情,政治素质高、业务能力强的开发队伍,大家密切协调配合,逐步形成了机构健全、上下联动、运转高效的管理体制,这是推进农业综合开发事业向前发展的重要前提和保障。

  全面分析和认识农业综合开发资金管理工作面临的新形势,还必须清醒地看到农业综合开发面临的诸多挑战和压力。主要体现在三个方面:

  一是开发的任务十分繁重。据农业部测算,在我国18.26亿亩耕地中,高产田(高于当地平均单产20%)约为5.5亿亩,其余12.7亿亩为中低产田,中低产田中易于改造的约为8.75亿亩。按照立足国内确保粮食基本自给方针,综合考虑今后较长时期农产品总供给需求、耕地资源约束条件等因素,农业部提出了全国高标准农田建设总体规划中的建设任务,即:从“十二五”起,力争10年内全国新建旱涝保收高标准农田8亿亩,高产田更新提质建设2亿亩。农业综合开发为改造中低产田、建设高标准农田作出了重要贡献,积累了丰富经验,并于2009年在全国率先启动了高标准农田示范工程建设。按照回良玉副总理关于农业综合开发“今后要继续在高标准农田建设中发挥主导作用”的要求,初步考虑,20112020年农业综合开发承担建设高标准农田5亿亩的任务(其中:新建高标准农田4亿亩、高产田更新提质建设1亿亩),平均每年需要改造中低产田、建设高标准农田5000万亩左右。而现在我们每年改造和建设的面积只有2600万亩左右,刚刚过半,任务依然十分繁重。随着依法行政、依法理财和科学化精细化管理要求的不断提升,各级领导和广大农民群众对农业综合开发的期望不断提高,社会各界对农业综合开发的监督不断增强,农业综合开发提高工作水平、完善扶持方式、创新体制机制等方面的改革创新任务也十分繁重。

  二是资金筹措的难度加大。近年来,中央财政农业综合开发投入规模实现了较快增长,但与农业综合开发需要承担的建设任务相比,仍然不能满足需求。据初步测算,“十二五”时期,农业综合开发要承担2亿亩高标准农田的建设任务,完成850处重点中型灌区的节水配套改造,即使不考虑物价、工资上涨等因素,按照现行投资标准测算(即建设高标准农田中央财政亩均补助800元,中型灌区节水配套改造每处补助中央财政资金1000万元),每年需投入中央财政资金337亿元,加上用于农业生态建设、产业化经营和自然灾害损毁工程修复的投入,每年中央财政至少需投入农业综合开发资金400多亿元,而2011年和2012年中央财政投入农业综合开发的资金总规模分别只有230亿元和290亿元,仍然有较大差距,如果未来一段时期不能争取农业综合开发资金有较大幅度增长,就难以完成党中央、国务院赋予农业综合开发的任务。同时,不少地方农业兼业化、农村空心化、农民老龄化,引导农民增加投入的难度比较大。农业比较效益低,生产组织化程度不高,农村生产要素大量外流,吸引信贷资金和工商资本的难度也进一步加大。

  三是来自外部竞争的压力增大。目前,其他一些涉农部门也在开展与农业综合开发工作内容相同或相似的工作。财政支农资金多头管理、分散使用的问题日益凸显,各地提出从资金源头进行整合、自上而下开展整合的要求十分强烈。虽然目前我们在管理上、在工作成效上还占很大的优势,但是,如果我们的工作止步不前,就很有可能被赶超,农业综合开发工作的亮点就不会十分突出,农业综合开发在“三农”工作中的地位和作用将会受到严重挑战。

  面对新的形势,我们要善于把握难得的发展机遇,紧紧围绕服务“三农”这一大局,主动适应环境变化和挑战,增加机遇意识、忧患意识和责任意识,更加奋发有为、与时俱进地开展工作,推动农业综合开发在农业现代化和社会主义新农村建设进程中发挥更大的作用。

  三、努力开创农业综合开发资金管理工作新局面

  做好新时期的农业综合开发资金管理工作,必须紧紧围绕完成党中央、国务院赋予农业综合开发的目标任务,按照财政部党组的有关部署和要求,不断提高科学化精细化管理水平。当前和今后一段时期,应着重抓好以下几方面工作:

  (一)多渠道增加资金投入。

  农业综合开发承担的高标准农田建设任务十分繁重,近几年连续出台的指导农业和农村工作的中央1号文件中,都明确要求增加农业综合开发投入,加强高标准农田建设。谢旭人部长在2011年底召开的全国财政工作会议上也明确指出,要以粮食主产区和产粮大县为重点,增加农业综合开发投入,继续扩大高标准农田示范工程建设规模。这既是农业综合开发事业自身发展的需要,也是推进积极的财政政策、保障和改善民生的重要举措。2012年,中央财政安排的农业综合开发资金预算已经达到290亿元,比2011年增加了60亿元,增长了26%,是农业综合开发实施以来安排增量资金最多的一年。今后,我们将继续争取较大幅度增加中央财政投入。同时,加快利用外资步伐,积极推进利用世界银行贷款和亚洲开发银行贷款项目建设。继续探索利用贴息资金撬动金融资本投入土地治理项目,吸引更多资金投入农业综合开发。地方各级财政部门也要千方百计扩大投入规模,在财政预算中足额安排地方财政配套资金,并积极争取将土地出让金收入等其他相关资金用于农业综合开发,拓宽筹资渠道。同时,要通过财政补助、贷款贴息、先建后补等方式,鼓励、支持和引导龙头企业、种养专业大户、农民专业合作社等自觉投资改善农业基本生产条件。

  (二)坚持“两个聚焦”,保障支出重点。

  中央财政农业综合开发资金的增长有限,必须把握好支出的方向和力度,继续坚定不移地按照回副总理“两个聚焦”的指示精神,突出重点,集中投入。一是要重点保障高标准农田建设。按照中央农村工作会议提出“制定全国高标准农田建设总体规划和相关专项规划”的要求,国家农发办从去年开始即着手编制《国家农业综合开发高标准农田建设规划(20112020年)》(以下简称《规划》),目前已征求了部内有关单位的意见,拟于近期报部领导同意后报请国家农业综合开发联席会议审定。经初步测算,要完成《规划》确定的开发任务,“十二五”时期用于农业综合开发高标准农田建设(含中型灌区节水配套改造项目)的中央财政资金总投入平均每年需要337亿元,加上地方财政配套资金,每年需要投入财政资金500亿元左右。从目前的情况看,20112012年均存在较大缺口,今后几年,中央和地方财政必须全力以赴,重点保障这部分资金投入。二是要重点保障粮食核心产区建设。推进粮食核心产区建设是农业综合开发一项带有方向性和全局性的重大政策。中央财政要继续加大对粮食主产区的投入力度,项目安排进一步向粮食主产区集中,各项增产增收增效措施在粮食主产区集成投入。地方各级财政部门也要加大对粮食主产县的投入力度,中低产田改造和高标准农田建设项目要继续向《千亿斤规划》确定的800个产粮大县倾斜,让农业综合开发成为推进全国粮食核心产区建设的重要力量。

  (三)完善政策机制,提高资金使用效益。

  在加大投入、保障重点支出的同时,必须通过完善政策机制,提高农业综合开发资金使用效益。一是以农业综合开发项目为平台推进资金整合与统筹。整合和统筹安排涉农资金是提高涉农资金使用效益、规范资金运行的迫切需要,是推进财政科学化精细化管理的重要举措。国家农发办将继续按照财政部涉农资金整合和统筹联席会议的要求,在不改变资金管理体制和分配方式的前提下,着力探索农业综合开发资金与其他支农资金统筹整合支持高标准农田建设的有效模式。同时,20122015年,农业综合开发将安排66亿元中央财政资金,与小农水专项资金、现代农业生产发展资金和农业科技推广资金共同统筹支持东北四省(区)实施“节水增粮行动”,四省(区)要认真抓好落实。地方各级农发机构要充分发挥农业综合开发集中投入、综合治理、机构健全、制度完善的优势,在加强统筹的前提下,优先选择分区域、分部门实施的统筹整合模式,提升高标准农田建设的整体效果。二是进一步完善和创新农业综合开发科技投入机制,用足用好科技投入政策。大力支持基层农技服务组织开展技术推广工作,有条件的地区要优先选择农民专业合作经济组织,支持其向项目区成员农户开展农技服务。鼓励和引导科研教育机构积极开展农技服务。采取技术培训、技能传授、示范带动等方式,加强农民技能培训,培养造就新型职业农民。大力推广管道灌溉、衬砌渠道、膜下滴灌、优良品种、机械深松、配方施肥、病虫害综合防治等技术,搞好先进适用技术的组合配套,充分发挥农业科技对生产的支撑作用。三是进一步完善农业产业化经营项目扶持方式。继续提高贴息资金在中央财政产业化项目资金中所占的比例。根据东部、中部、西部经济发展状况和龙头企业发展规模等情况,实行不同的贴息比例。同时,深入推进与中国农业发展银行和中国农业银行的合作,发挥大型金融机构信贷资金规模优势,吸引金融资本更多地投入农业综合开发。四是积极探索围绕区域主导产业扶持农业专业合作社的政策机制。进一步提高农业社会化服务水平、农业生产组织化程度和规模化种养水平。

  (四)狠抓预算管理,加快项目建设进度。

  强化农业综合开发预算执行管理的核心是加快支出进度,这既是体现农业综合开发资金“能不能花出效益”的重要指标,也是财政科学化精细化管理的必然要求。加快农业综合开发预算执行进度必须多措并举,不断优化各环节的资金管理流程。一要狠抓预算到位率。近年来,地方各级财政部门高度重视农业综合开发工作,大部分地区能够足额甚至超额落实地方财政配套资金,预算到位率较高。但也有个别地区,配套资金到位率较低,上报国家农发办的预算安排情况与实际落实情况差异较大,严重影响了农业综合开发项目建设。如果今后这一情况得不到有效改善,国家农发办将考虑下调这些地区的中央财政投入规模,将资金更多地投向那些开发积极性高、足额或者超额落实配套资金的地区。二要狠抓预算执行进度。近年来,中央财政通过采取提前下达资金指标、提前通知地方转移支付预算、预拨资金等方式,下大力气狠抓预算执行,收到了明显效果。今后,中央财政将继续坚持和完善这一做法,力争在每年的第三季度末提前完成当年的预算执行工作。地方各级财政部门要严格按照《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》(财预[2010]11号)和《国家农业综合开发办公室关于加快农业综合开发资金支出进度有关事宜的通知》(财发[2009]36号)要求,提前做好项目建设的各项前期准备工作,加快资金拨付进度。三要狠抓项目建设进度。加快支出进度的最终目的是为了加快农业综合开发项目建设,让财政资金早日发挥效益。但从近两年综合检查的情况看,部分地区存在片面追求支出进度的情况,出现了两个误区。一个误区是认为只要把资金从财政国库部门拨入报账资金专账就万事大吉,项目建设和资金报账进度依然严重滞后,有的地区甚至到第二年年末时,上一年的项目仍然没有建成;另一个误区是盲目加快报账资金支付进度,没有严格把关就仓促支付资金,导致资金管理和使用中违规违纪问题的增加。这两方面的误区,对农业综合开发项目建设的危害很大,一定要坚决予以纠正。关键是要提前做好农业综合开发项目库建设和项目申报评审等前期准备工作,早谋划、早部署、早行动,加快项目建设进度,严把工程建设质量和报账资金管理两道关口,切实提高财政资金使用效益。

  (五)加强基础工作,确保资金安全规范有效使用。

  实践证明,加强基础工作是农业综合开发资金管理的重要职责所在,是推进科学化精细化管理的关键环节,任何时候都不能放松。一是要继续严格执行各项规章制度。近年来,农业综合开发资金管理的制度框架已经基本建立,相关制度办法也已经趋于完善,关键是要提高制度的执行力,抓好贯彻落实。地方财政部门和农发机构要继续强化以县级财政报账制为核心的财务管理体系,坚持财政资金“专人管理、分账核算、专款专用”制度。同时,要根据国家统一的政策制度,结合本地区、本部门的实际情况制定具体的管理办法和实施细则,将各项规章制度的执行落到实处,确保财政资金的安全规范有效使用。二是要进一步提高决算编报质量。资金决算编报工作是农业综合开发资金管理的一项重要基础性工作,决算编报质量直接关系到财务管理信息的真实性和准确性,对加强农业综合开发资金管理至关重要。近年来,随着县级报账制的推行和培训工作的加强,各地资金决算编报质量有了明显提高,决算数据已经成为科学反映农业综合开发资金运行使用状况的主要依据,成为扩大宣传、完善政策的重要参考指标。为了适应农业综合开发投入方式的调整变化,国家农发办对2011年度的决算报表进行了修订完善,这次培训班上,将对新修订的决算报表进行培训,还将对近两年的决算工作进行总结表彰。希望大家高度重视这项工作,认真参加培训,会后及时部署,细化分工,落实责任,不断规范财务核算水平,提高决算编报质量,夯实农业综合开发资金管理工作基础。三是要加强有偿资金和投资参股资金的后续管理工作。中央财政取消有偿资金和投资参股资金后,有的地区往往容易忽视对这部分资金的后续管理。需要强调的是,截至2011年底,中央财政有偿资金的债务余额仍有54亿元, 中央本级的参股资金规模仍有25亿元,要继续认真做好这部分资金的后续监管工作。今年要重点做好上下级财政部门之间的有偿资金账务核对工作。同时,要继续严格按照有关规定,开展呆账核销和延期还款项目的申报审核工作,及时催收到期有偿资金。

  (六)严格资金监管,完善奖优罚劣的绩效评价机制。

  加强资金监管是推进科学化精细化管理的一项重要内容,也是完善财政资金绩效评价机制的关键环节。一是加强内部监管。要把加强资金管理与加强项目管理有机结合起来,严格执行专家评审制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制。要更加注重发挥基层财政部门、农发机构的监管作用,进一步强化对项目立项第一个关口和资金使用最后一个关口的管理。二是强化外部监管。要充分发挥审计部门、财政监督机构、社会中介机构以及新闻媒体和广大农民群众的监督作用,积极配合相关部门搞好农业综合开发资金审计、检查和监督工作,实现监督主体多元化、监督内容多元化和监督方式多元化,积极推动构筑全方位的农业综合开发资金监管体系。三是完善绩效评价机制。要严格按照《国家农业综合开发项目资金绩效评价办法》(国农办[2011]178号),开展对省级管理单位和农业综合开发项目的绩效评价工作,并将评价结果作为中央财政资金分配的重要依据,实行奖优罚劣,完善以结果为导向的财政资金分配办法。

  (七)注重作风建设,造就一支高素质的资金管理队伍。

  做好新形势下农业综合开发资金管理工作任重道远,必须持之以恒地抓好干部作风建设,按照开拓创新、求真务实、严谨高效的要求,努力造就一支高素质的资金管理队伍。要树立大局意识。资金管理工作要服从服务于“三农”工作大局、服从服务于财政工作大局,资金管理人员要深入学习领会党中央、国务院关于“三农”工作的方针政策,认真学习掌握财政政策,把握正确的工作方向,提高政治素养。要提高自身素质。资金管理人员既要熟练掌握资金和财务会计管理制度,也要通晓项目管理办法;既要具备丰富的财经知识,也要具备必要的农业、林业、水利、管理、法律等方面的知识,努力成为既懂资金管理又懂项目管理,既掌握财政理论又了解市场经济知识的复合型人才。要做到求真务实。大家要牢固树立为民服务的宗旨,深入实际,深入基层,了解民情,落实民意,继续保持和发扬求真务实、严谨细致的工作作风,不搞形式主义、不做表面文章,扎扎实实做好工作,出实招、办实事,求实效。要保持廉洁自律。大家要认真落实党风廉政建设责任制,筑牢反腐倡廉的思想防线,切实做到廉洁从政,在确保资金安全的同时,保证干部安全,努力打造一支政治坚定、业务熟练、作风优良的管理队伍。

  

 

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