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大力扶持粮食主产区建设高标准农田
为保障国家粮食安全做出更大贡献

国家农业综合开发办公室调研组

  

  党的十七大报告提出,“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重”,要“加强农村基础设施建设”,“增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全”。

  为了认真贯彻落实党的十七大精神,精心谋划2008年农业综合开发工作。2007年11月20-28日,我们赴河南、安徽两省,就如何加强高标准农田建设,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全进行调研。现将有关情况报告如下:

  一、从河南、安徽粮食生产连年丰收看农业综合开发的作用

  1996年、 1998年和1999年,我国粮食产量曾经突破1万亿斤,相隔年七年后,2007年重新迈上1万亿斤台阶,其中河南、安徽两省生产了1619亿斤,占全国的六分之一强,为确保国家粮食安全做出了重要贡献。这是多种因素共同作用的结果,农业综合开发在其中发挥了不可忽视的作用。

  (一)河南农业综合开发打造粮食生产核心区,促进了粮食生产一年一个新台阶。2004年以来,河南粮食产量一年一个台阶,连续从800亿斤、900亿斤,跃到1000亿斤,今年达到1039亿斤。河南粮食产量占全国1/10强,小麦产量占全国1/4强。目前全国每2块方便面有1块产自河南,每3个速冻水饺有1个产自河南。河南从全国的大粮仓变成了大厨房,不但保证了近一亿人的吃饭问题,每年还调出200多亿斤粮食,虽然粮食调出率在全国不是很高,但养活本省近1亿人,就是为国家粮食安全做出的较大贡献。

  近三、四年是河南农业综合开发支持粮食生产力度最大的时期,也是河南粮食打破“两年增产必有一年减产”历史怪圈的时期,这不是巧合,两者之间有着一定的因果联系。2005年初以来,河南省委、省政府选择24个农业综合开发重点县,集中全省70%的土地治理资金,连续投入,规模开发,建设高标准基本农田,强力打造粮食生产核心区。

  从近两年的开发成效看,今年24个重点县全年粮食总产量达到412亿斤,占全省1039亿斤的39.7%,比上年增产27.6亿斤,占全省粮食增产28亿斤的98.6%。经过两年开发的183.5万亩项目区,粮食平均亩产1030斤,比全省平均亩产740斤高290斤。

  (二)安徽农业综合开发集中投入粮食主产县,为大灾之年夺取粮食丰收做出了贡献2007年安徽省遭遇了严重的自然灾害,南部发生强暴雨、龙卷风等重大灾情,淮河发生全流域洪灾,在全省灾情十分严重的情况下,全省粮食产量达580亿斤(比2006年增产8亿斤),创出历史新高,在大灾之年夺取了粮食丰收。

  这是对安徽近几年来集中资金支持粮食主产县取得成效的最好检验。从2004年起,安徽省推出重点开发制,全省集中农业综合开发土地治理项目50%的资金,投入到22个粮食主产县,占开发县数25%,使粮食主产县的投入达到平均水平的2倍以上。四年来,重点开发县总投入达9亿元,占土地治理总投入的40%以上,新增综合生产能力3.6亿斤,占项目区同期新增综合生产能力近50%。

  我们在与安徽省直农口部门座谈时,有关部门的负责同志认为,农业综合开发着力加强农业基础设施建设,改善农业基本生产条件,对于稳定发展粮食生产,具有既管当前又管长远的重要作用,如果没有农业综合开发多年建设积累的农田抗灾能力,像安徽今年的大灾年景,最多也就是一个平产年,不可能出现一个丰产年。

  二、河南、安徽通过农业综合开发增强粮食综合生产能力的主要做法和经验

  (一)地方党政领导重视,把加强农业综合开发作为发展粮食生产的重要手段。领导重视,是农业综合开发发挥作用的前提。2004年6月,温家宝总理在武汉召开的中部六省省长座谈会上指出,无论经济发展多快,都要保住中部六省这个中国的“粮仓”。为了保住“粮仓”的地位,河南、安徽两省更加重视农业综合开发,河南省委、省政府决定把集中农业综合开发资金支持产粮大县发展作为省政府的重点工作、重点工程,一把手省长亲自抓,主管省长重点抓;安徽省委、省政府出台了《关于进一步加强农业综合开发工作的意见》,明确提出农业综合开发要围绕粮食安全,加大对粮食主产区的投入,建设优质粮生产基地和粮食加工基地。两省的重视没有停留在口头,而是很好地落实在具体行动上。河南地方财政近几年都能按照政策足额落实地方财政配套资金,同时省级财政每年还专项安排2000多万资金,支持粮食核心产区建设;安徽省本级财政配套资金由2005年的21600万元增加到2007年的26300万元,年均增长达10.34%。

  (二)下决心实行开发县轮换制度,集中资金办大事,突出重点搞开发。河南、安徽都是最早实施农业综合开发的省份,开发县基数大。河南省现有开发县121个,占全省158个县(市、区)的76.6%,安徽省现有84个开发县,所有的农业县100%都是开发县。过去,一旦列入开发县,年年有投入,县县搞开发,资金分散,效益不高,谈不上建设高标准农田。河南2005年开始,连续3年集中全省70%的农业综合开发土地治理项目资金,投入到24个重点县,每县每年开发4万亩,3年完成12万亩高标准农田建设任务。安徽集中全省土地治理项目50%的资金,选择22个小麦、水稻生产大县,进行集中投入开发,2004—2006年三年,累计投入财政资金7.5亿元,建成旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田185万亩,新增粮食综合生产能力6.4亿斤,占同期全省农业综合开发新增粮食生产能力的65%。集中投入必然涉及开发县的既得利益调整,是一项难度很大的工作,两省农发部门在省委、政府强有力的支持下,下决心实行轮换开发机制。河南省创新了重点开发县“能进能出”和一般开发县轮休的机制,2007年24个重点县有2个县出局,一般县有30个轮休。安徽省打破平均主义的思维惯性,实行开发县轮换制,2004年有22个县成为首批轮休县,轮换面达到全省开发县的四分之一,2005年、2006年进一步完善了项目县轮换制度。

  (三)立足长远,科学规划,建设稳定可靠的“大粮仓”。要确保农业综合开发项目区长期能产粮、长期能调粮,真正建成稳定可靠的“粮仓”,必须进行科学规划。河南省明确要求24个重点县,必须把项目区选择在中低产田面积集中连片且数量大、远离县城郊区和工业集聚区、远离将来规划的主要干线公路和村镇建设等需要占用耕地的地方,保证建成的粮食生产核心区具有稳定性、长远性。安徽省在确定重点开发县时,把粮食增产潜力大、商品率高、产业优势明显、基础条件好、开发成效显著作为基本的选项条件。

  (四)提高投入标准,进行水田林路综合治理,大力建设高标准农田。建设高标准农田就是通过实行水田林路综合治理,把中低产田建设成为旱涝保收、高产稳产、节水高效的规范化农田。在中部地区,高标准农田要比普通农田增产300-400斤。安徽通过提高亩投资标准来实现高标准农田建设。2003年以前,安徽全省亩投资标准平均不足300元/亩,到2007年主产县亩投资标准为528元(中央财政264元、地方财政配套132元、农民自筹132元),建设了一批高标准农田,成为保证粮食安全的中坚力量。河南省将24个重点县高标准农田建设的指标进行量化,要求农田灌溉率达到75%以上,排涝标准不低于10年一遇,主要建筑物防洪标准不低于10-20年一遇;平整土地,修建田间生产路和主干道,达到晴雨通机(车),农业机械化程度80%以上;新建和完善农田林网,农田防护林控制面积达到85%以上;测土配方施肥、改良土壤措施到位,良种覆盖率达到100%;推广新品种、新技术,农业科技贡献率达到55%以上,把项目区建设成为增加粮食产量的支柱、农业科技示范的样板、标准化生产的楷模、现代农业建设的亮点。

  (五)围绕粮食主产区安排产业化项目,促进农民增收,稳定种粮积极性。农业是弱质产业,种粮的比较效益低,稳定农民种粮积极性关键是要提高种粮收益,其中一条途径在主产区延长粮食产业链,让农民分享粮食加工升值收益。2005年以来,河南省围绕打造核心粮食产区安排农业产业化经营项目,建立龙头企业带基地、连农户的模式,发展订单农业,增加农民收入,三年共向24个重点县安排农发产业化经营财政资金7593万元,扶持种植业、养殖业、加工业项目32个,不仅使项目区的小麦收购价普遍高出5-8分钱/斤,而且还安排项目区剩余劳动力11.2万人,带动47.2万农户年增收8.99亿元,户均增收1900多元,为农民增收发挥了积极的作用。安徽省按照“围绕产业扶龙头,围绕龙头建基地”的思路,2004-2006年,根据企业的需要和当地实际,全省安排33个土地治理项目与龙头企业对接,共建设种植基地22万亩。通过基地建设,大力推进农产品无公害、标准化生产,建立健全农产品质量安全保障体系,延伸了产业链,提升了开发水平,实现了农民增收、企业增效的双赢效果。

  (六)打造平台,引导其他支农投入,共同探索粮食主产区建设新农村的模式。河南省按照“性质不变,渠道不乱,统一规划,各司其职,各记其功”的原则,以重点开发县规划为平台,统筹相关涉农项目资金,合力建设高标准农田,在省发改、水利、农业、林业、交通、国土和电力等部门的通力合作下,24个农业综合开发重点县2006年、2007年分别统筹各类涉农资金8525万元、22692万元,参与配套设施建设,有效地提高了工程建设标准,形成了综合效益。安徽省农发部门按照国家农发办的要求,以项目区为平台,从2007年起选择望江、阜南、绩溪三县,目前在试点县累计投入农发土地治理资金6700多万元,引导国土、发改、扶贫、农业、水利、林业、交通、教育、科技、广电、卫生等多部门涉农资金13136万元,共同改善项目区基本生产、生活条件,发展支柱产业,探索粮食主产区建设新农村的发展模式,取得了明显的效果。

  (七)创新田间工程管护机制,确保农业综合开发项目长期发挥效益。农业综合开发投入越是集中,越要注重解决重建轻管的问题,关键是要通过产权制度改革,将工程设施管护责任落实到人。河南省按照“工程开工、管护上马”的要求,建立管护机制,落实管护队伍、管护措施和奖罚制度,对项目区内的树、井、机电设备、灌溉设施一律拍卖,所得收入继续用于开发,将产权量化给个人,谁拿钱,谁经营,谁管理,谁受益,在产权制度改革上走出了新路。安徽省在近几年的开发中,创立了“业主负责制”,不打无主井,不栽无主树,用公开、自愿、竞争的方式,对机井、电灌站等经营性工程,由农发部门和业主共同出资建设,地方政府颁发业主权证,业主获得工程使用和经营权;同时,在项目区推广建立农民用水户协会,实行“参与式灌溉”管理,田间工程设施用有所养,良性运行。

  三、当前农业综合开发面临的困难和问题

  (一)在确保国家粮食安全的责任划分上,没有形成中央和地方财力和事权相匹配的体制。解决好农业、农村、农民问题,是全党工作的重中之重。具体到保障国家粮食安全问题上,长期以来我们笼统地讲是中央和地方共同责任。但谁是责任的主体,各占多大的比重,从来没有划分清楚。在此次调研过程中,地方干部群众一方面强烈要求中央财政增加农业综合开发投入,另一方面基层普遍要求降低地方财政配套资金,反映出在粮食安全问题上部分主产县认为中央应当承担主要的投入。

  从主产区的贡献看,13个粮食主产省(区)耕地面积占全国的64%,产量占全国73%,提供商品粮占80%以上,粮食主产区在保障国家粮食安全方面具有举足轻重作用。从财力方面看,粮食主产省多数是人均财力较少的省份,产粮大县一般都是工业小县、财政穷县;从事权方面看,中央要求主产区稳定发展粮食生产,但粮食主产省和产粮大县自身不存在粮食安全问题,由于比较效益低,缺乏重农抓粮的内在动力,部分地区在实际工作中“嘴上喊着粮食生产,手上抓着工商发展,心里想着财政好转”。从长远看,地方要求中央财政增加农业综合开发投入的呼声会越来越强烈,在粮食安全问题上如何形成中央和地方财力与事权相匹配的体制,已经成为影响农业综合开发的一个重大课题。

  (二)在投入增量不多的情况下,集中存量资金支持粮食主产县的阻力很大。由于近几年来中央财政每年安排农业综合开发资金的增量不多,虽然我们在资金安排上尽力向粮食主产区倾斜,体现在13个粮食主产省(区)的增量并不十分明显,这些省份按照集中投入支持主产县的要求,只能调整存量资金分配格局,工作阻力很大。如河南省从2005年以来集中70%的土地治理资金支持24个重点开发县后,每年有30个一般开发县被轮休,有的开发县已连续3年没有开发任务,不仅影响到农发干部队伍的稳定,县里主要领导也不断向省委、省政府要求安排投入,省级农发部门的压力很大,存在随时倒回平均分配投入的可能。

  (三)亩投入标准偏低,建筑材料价格涨幅过大,影响了高标准农田建设。根据我们在安徽平原地区测算,建成一亩旱涝保收、高产稳产、节水高效、持续发挥效益20年的高标准农田,需要投资1000元,目前全国平原地区的亩投资标准只有530元。在中央财政农业综合开发资金没有大幅度增加的情况下,如果将亩投资标准一步到位提高到1000元,全国每年的治理面积将减少一半,由目前约3000万亩减少到1500万亩左右。截至2006年底,我国现有的18.27亿亩耕地中,仍有62%以上的耕地为中低产田,急待开发的任务很重。因此,目前农业综合开发陷入了两难境地,一面建设高标准农田需要提高亩投资标准,另一方面又不能因为提高亩投资标准而减少开发面积,迫切需要中央财政大幅度增加农业综合开发资金。

  同时,近一段时间以来建筑材料价格大幅度上涨,对高标准农田建设的影响也很大。我们在河南了解到,今年以来主要建筑材料价格普遍上涨30%多,造成一些地方年初编制农发实施计划时核定的项目工程预算与市场脱节,在招标时无人敢应标。

  (四)农村劳动力大量外流,动员农民投工投劳参与项目建设的难度加大。长期以来,农业综合开发通过财政资金投入,引导受益村内的群众,投工投劳参与项目建设。既增加了投入来源,也使农民更加珍惜和爱护开发成果,增强了对工程设施的管护意识。随着大量青壮年劳动力外移,农村常住人口中老人、儿童、妇女所占比例大幅上升,目前很难动员足够的劳动力参与项目建设,在部分项目区投工投劳变成了以资代劳。如我们在安徽省望江县了解到,由于大部分劳动力外出务工,项目区的土方工程只能是农民出资、专业队机械化施工,土地治理项目每亩自筹资金为137元,按人均耕地1.5亩计算每人筹资205.5元,基层反映农民筹资投劳的难度很大。

  四、几点建议

  (一)“藏粮于田”是稳定发展粮食生产的根本措施,要充分发挥农业综合开发保障国家粮食安全的重要作用。去年秋冬以来,大宗粮食、食用油、猪肉等主要农产品价格渐次上涨,再次警示我们,决不能忽视粮食安全和其他主要农产品供给问题。近几年来,国家着眼于调动农民务农种粮的积极性,加大了种粮农民直接补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴的力度;着眼于调动地方重农抓粮的积极性,较大幅度地增加了对粮食主产县和财政困难县乡的奖励补助。近几年中央财政支农投入大幅度增长也主要集中在这两方面。这些激励性的支农惠农政策,对于调动种粮积极性起到了一定作用,随着时间推移,这些政策的刺激作用趋稳。

  从粮食生产发展的规律看,种粮积极性只是一个方面,根本的基础是粮食综合生产能力。调研时,我们听到省里分管农业的领导谈感受,“没有一定的综合生产能力作基础,激励政策的作用是苍白的”。提高农业综合生产能力的重点是加强田间基础设施建设,改善农业基本生产条件。在财政支农投入中,农业综合开发是与提高综合生产能力关系最紧密、作用最直接的一项投入,是通过“藏粮于田”建立粮食安全长效机制的重要途径。因此,应当将农业综合开发作为一项既管当前又管长远的支农政策措施,切实加强领导,给予重点支持和保障,充分发挥农业综合开发为国家粮食安全强基固本的作用。

  (二)按照健全中央和地方财力与事权相匹配体制的要求,大幅度增加农业综合开发投入。十七大提出:“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”,“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,是财政面临的重大课题。在划分中央和地方事权的过程中,应当把粮食安全问题作为重要事项来研究。依据粮食发展的总体目标,按照不同区域的自然和社会经济条件,科学划分功能区,明确功能定位,落实中央和地方分级管理责任,采取差别扶持政策,共同确保国家粮食安全。

  粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。从国家利益全局看,粮食与能源一样,是当今世界重要的战略资源。目前国际粮食贸易量大体保持在4800亿斤,不到我国年度粮食总产量一半。我国进口1%的国内粮食需求量,就相当于国际粮食贸易量的2%,如果我国大量进口粮食,不仅会拉动国际粮价大幅上扬,而且会引发严重的国际政治冲突。明显的“大国效应”,决定了中国的粮食安全问题实质就是国家安全问题,应当由中央政府来承担更大保障责任。从国内粮食安全区域格局看,粮食主销区特别是东南沿海地区,是影响我国粮食供求平衡的先导性和敏感性地区,也是全国财力状况好的地区,保障粮食安全的主要事权在地方政府,并承担与之相匹配财力安排,中央财政逐步减少对其发展粮食生产投入;粮食主产区自身不存在粮食安全问题,发展粮食生产是对国家粮食安全作贡献,且地方财力不强,中央财政应大力扶持其发展粮食生产。

  农业综合开发大力扶持粮食主产区建设高标准农田,打造全国粮食核心产区,是针对粮食安全事项,建立健全中央和地方财力与事权相匹配体制的着力点和切入点,权责清晰、容易操作、效果明显、影响力大。建议从2008年起,大幅度度增加预算,将农业综合开发作为健全中央和地方财力与事权相匹配体制的试点事项。

  (三)按照形成主体功能区的要求,进一步集中力量支持粮食主产区建设高标准农田。集中力量支持粮食主产区建设高标准农田,是一项涉及利益调整的改革,必须有理论作支撑,有制度为约束,按规划来实施。为此,我们将以十七大关于建设主体功能区的理论为指导,根据我国粮食生产资源禀赋特点、生产基础条件、粮食增产潜力等因素,编制“农业综合开发粮食核心产区建设规划”,在现有2136个开发县(含农场,下同)中,确定三分一左右的粮食主产县为重点开发县,按照“存量资金统筹兼顾,增量资金重点倾斜”的原则,将绝大部分新增资金投入到主产省的主产县,着力打造中国粮食核心产区。

  (四)开发与利用并重,实行深度开发,促进土地适度规模经营。只有逐步实现粮食规模化生产,才能提高种粮的比较效益,才能增强发展粮食生产的内在动力。农业综合开发建设高标准农田后,每个项目区有4000-30000亩连片土地的产出率和资源利用率得到明显提高,愿意从事粮食规模生产的经营者,能够取得合理利润,具备“可以发展多种形式的适度规模经营”的先决条件。

  今后,农业综合开发要发挥优势,顺势而为,努力创新开发投入机制,采取多种形式,促进适度规模经营发展。一是要实行深度开发,加强项目区“软件”建设,促进提高粮食生产的组织化程度。农业综合开发在项目区完成“硬件”设施建设后,要继续进行深度开发,安排少量资金,培育和启动农民用水户协会、农机合作社、农业技术应用协会、专用粮食品种生产协会等“软件”组织建设,在维持分户小规模经营不变的情况下,实现统一机耕、统一播种、统一灌溉、统一施肥和统一机收,提高粮食生产的组织化程度。二是要制定明确政策,鼓励实行土地先流转后开发。要根据农村劳动力大规模进城务工,农村出现“代耕”种田大户和“代耕”企业的新形势,探索和鼓励由种田大户和企业直接申报农业综合开发项目,并优先予以扶持。三是要促进产业化经营和土地治理两类项目有机结合,鼓励粮食加工转化企业发展订单农业,甚至直接参与基地建设,促进土地适度规模经营。

  (五)创新开发投入管理机制,有效解决筹资筹劳的困难问题。要有效解决筹资筹劳的困难问题。必须在以下三个方面进行体制机制创新。一是要探索建立先建后补的民办公助机制。在条件成熟的地方,通过试点,逐步推行先建后补的做法。以开发县自主确定农业综合开发规划为依托,以地方财政安排资金为引导,以农民自愿筹资投劳为主体,以中央财政资金为补助。中央财政根据地方财政安排资金、农民筹资投劳以及开发任务完成情况,制定补助标准,多筹多补,以奖代补。地方政府可以采用先建设后申请补助,边建设边申请补助的方式,自下而上筹集农业综合开发投资。二是要大力推广“业主负责制”。用公开、自愿、竞争的方式,对机井、电灌站等经营性工程,由农发部门和业主共同出资建设,业主负责完成政策规定的筹资筹劳配套投入,工程设施建成后由地方政府颁发业主经营权证,业主获得工程使用和经营权。三是要深化农田基础设施产权制度改革。对项目区内的井渠、管网、树木及浇灌设施一律拍卖,谁购买,谁经营,谁管理,谁受益,拍卖所得用作筹资筹劳配套投入及工程设施管护。

 

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