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实施世行贷款科技项目 扶持农业产业化发展

  国家农业综合开发办公室调研组

 

  从2005年开始,农业综合开发利用世界银行贷款1亿美元,在湖南、安徽、黑龙江、陕西等省实施世行贷款科技项目,扶持农业产业化发展。为了解项目进展情况,近期我们对湖南、安徽进行了专题调研。

  一、世行贷款科技项目运作模式

  这批项目包括种植、林果、畜牧、市场建设、技术服务和培训等62个子项目,涉及湖南、安徽等462个县(市)。为适应各地自然、经济和社会状况,项目在运作上采取了多种模式。

  (一)公司+科技+农户模式。支持龙头企业建设研发中心、引进推广优良品种和扩繁技术、建设收购加工农户生产产品的必要设施、购置相关设备等,增强企业带动能力;资助农技部门建设技术服务站、为农户生产提供技术服务、组织开展农民培训等,强化产业化经营的技术支撑;扶持农户建设必要的生产和部分生活设施、购置种苗种畜或种禽等,夯实产业化经营的基础。湖南省涟源市农业综合开发肉牛良种繁育项目投入财政资金455万元,支持龙头企业天华牧业公司建设供体牛繁育场、引进和改良肉牛品种、低价向农户提供良种牛源、引进示范多年生牧草品种、建设育肥场等;投入财政资金588万元,帮助800户农民建设青贮池、沼气池和牛舍,扶持农户饲养肉牛,发展循环农业,改善农民生产和生活条件;投入财政资金180万元,帮助14个技术服务站购置相关设备,免费为养牛农户提供饲养、配种、疫病防治等技术服务。

  (二)公司+协会+农户模式。支持龙头企业提高加工能力、市场开拓能力、技术创新能力和带动能力;支持农民协会为农民统一购置种苗和其他生产资料、统一提供技术和信息服务、购置部分设备、建设一些基础设施等,代表农户与龙头企业建立协作关系;提高农户生产能力和农民素质等。安徽省宿州砀山梨标准化生产及气调保鲜技术示范项目投入财政资金540万元,支持安徽砀山梨都果业有限公司建设储藏保鲜气调库;投入财政资金435万元,支持农民协会以入股的方式建设气调库、对农民进行新品种嫁接、标准化生产等技术培训和指导;投入财政资金167万元,帮助农民打井、购置水泵、埋设输水管道,改善灌溉条件。

  (三)公司+基地+农户模式。支持养殖基地主要是集中建设养殖小区,实行规模化养殖。安徽省广德县优质无公害肉鸡养殖示范项目投入财政资金193万元,支持国家级重点龙头企业和威农业开发有限公司扩建种鸡场、购置相关设备、建设鸡粪加工设施等;投入财政资金1632万元,建设5个标准化肉鸡养殖小区,每个小区划分为若干养殖单元,由养鸡户进驻养殖;对农户的支持主要是免费为进驻小区的养鸡户提供鸡舍,公司统一供应苗鸡、饲料、疫苗,按最低保护价统一回收成鸡。

  (四)协会+农户模式。对协会的支持主要是发挥其技术、市场和信息服务功能,降低农户生产的各种交易成本;对农户的支持主要是帮助其扩大生产规模。湖南省茶陵县油茶产业化项目投入财政资金150万元,支持茶陵县油茶协会引进油茶新种苗、对农民进行标准化种植技术培训、为油茶种植农户提供嫁接和换冠等技术指导与服务等;投入财政资金1225万元,补助油茶种植农户清山、整地、回填、移栽和抚育。

  (五)公司+农户模式。安徽省当涂县黄池食品公司优质瘦肉猪养殖项目投入财政资金181万元,支持龙头企业黄池食品公司建设年繁育10万头优质瘦肉型仔猪扩繁基地,繁育猪苗,包括扩建繁育场和饲料厂、购置技术服务站和服务中心设备、向农户提供苗猪和饲养全程技术服务、收购农户商品猪等;投入财政资金1393万元,扶持5000户养猪示范户,建设简易猪圈、沼气池、免费提供技术服务等。

  二、扶持产业化发展成效

  从调研情况看,项目运行较为顺利,各项建设基本按计划实施,部分建设已取得初步成效。一是项目实施以来,世行组织了两次实地检查,对项目的实施给予了较高评价,认为各子项目正朝着总体目标进行建设。二是项目区农民对项目非常欢迎,认为项目的实施既促进了生产发展,增加了收入,又改善了居住环境,提高了生活质量。湖南涟源肉牛项目通过典型农户示范,极大地激发了当地农民养肉牛的热情。七星街镇檀山村肖汉山农民一户养了6头母牛,获得财政资金支持4500元,2006年产牛犊5头,由龙头企业以每公斤毛重9元的价格收购,仅此一项收入就达7000多元。该项目计划扶持800个农户,目前实际扶持有526户,而提出申请要求项目予以支持的农户有1500多户。许多农户表示,政府不补助,自己也要建牛舍、养肉牛。三是龙头企业发展呈现良好态势。借助于项目实施,龙头企业规模得到了扩大,生产经营和服务能力得到了提高,对农户的带动能力得到了加强,企业增加投资、扩大生产的信心得到了增强。安徽淮北杜集区肉鸭SM3良种推广项目,2005年投入财政资金136万元,扶持养鸭龙头企业绿苑公司建设种鸭舍和运动场、孵化场厂房和疾病饲料检测中心,购置孵化器和检测设备等,使企业种鸭生产能力扩大了近1倍,为带动更多的农户养鸭致富创造了有利条件。四是项目区村容村貌有了较大改观,农民生活有了较大改善,循环农业有了长足发展。湖南涟源石马山镇朱泉村通过实施肉牛项目,家家户户都盖了标准化牛舍,建造了沼气池,安装了沼气利用设备。同时,结合村村通建设,修建了乡村道路,改造了垃圾处理设施,实现了粪便入池、变废为宝,垃圾入桶、统一处理,秸秆青贮、过腹还田,有力地促进了新农村建设。

  三、财政资金扶持方式

  为了确保财政资金投入能够实现这一目标,让农民得到实惠,湖南、安徽在资金扶持方式上进行了积极探索。

  (一)补助方式。即企业、农户和其他实施单位按照项目计划要求先进行建设,建成并经项目管理单位验收后,可报账或领取补助金。湖南茶陵油茶产业化项目,农户根据与农民协会签订的合同进行建设、管理、抚育,每完成一个环节的工程,农民可向农民协会申请验收,合格后领取相应补助款。农民新造油茶林每亩补助640元,高接换冠林每亩补助600元。

  (二)共建方式。一是财政资金和企业自筹资金共建。绝大多数子项目都有龙头企业承建的部分,对这部分建设内容,项目财政资金主要以有偿资金扶持为主,同时辅以少量的无偿资金支持。安徽广德肉鸡项目财政资金投入和威农业开发公司的193万元中,有102万元是有偿资金,有91万元是无偿资金。安徽淮北杜集肉鸭项目,财政资金投入78万元、企业自筹资金投入67万元,共同建设种鸭养殖、孵化设施和家禽医院等。

  二是财政资金和农民自筹资金共建。农业综合开发世行贷款科技项目强调,项目建设要让农民直接受益,财政资金投入的50%以上必须投向农户生产基地。涟源肉牛项目财政资金和农民自筹共同投入,帮助农户养殖基础母牛,建设栏舍、青贮池、沼气池和草场等。

  三是财政资金、企业自筹资金和农民自筹共建。政府、企业和农民个人三方共建产业化经营基地。安徽广德肉鸡产业化项目实行三方共建标准化肉鸡养殖小区,农户在小区内集中饲养的方式。即公司按照标准化养殖设计要求,组织建设规模化肉鸡养殖小区;完工后将每栋鸡舍按100平方米为1个养殖单元,划分给项目参与养鸡户,项目参与养鸡户既拥有产权又可以使用;项目参与农户轮流进场饲养,60天为1批,年饲养5批;公司负责小区管理和技术指导,统一供应苗鸡、饲料、药品等饲养必需物资,并根据合同保底价收购肉鸡;农户负责饲养管理;小区基础设施建设和配套的养鸡设备主要由财政资金投入承担,企业主要承担规划设计、组织管理和技术服务费用等,农户主要承担饲养费用。

  (三)入股方式。农发世行贷款科技项目,财政资金投向主要是农户基地建设,但是有些项目建设不宜分散到千家万户,需要集中投入建设。为此,一些地方实行项目资金集中投入建设,但所有权按投入资金多少归不同的主体,财政资金投入归农户所有。安徽宿州砀山梨产业化项目,防止果贱伤农情况,着力解决砀山梨储藏保鲜问题,除支持果农自己挖窖储藏保鲜外,投资支持砀山梨都果业有限公司建设气调库。项目总投资1200万元,其中企业自筹资金投入840万元,拥有气调库70%的股权;中央财政资金投入360万元,拥有气调库30%的股份,归项目区720户果农所有,由果农协会代表农户参与管理和利润分红。

  四、资金和项目管理机制

  项目在评估论证、具体实施过程中,注重建立科学的管理机制,加强对资金和项目的监管。

  (一)建立健全科学的项目评估机制。项目前期准备工作进行了三年,经过鉴定、准备、预评估、评估和谈判等多个环节。世行聘请了多个国外和国内专家,采取实地考察、座谈咨询、审查材料等多种方式,从农民增收、农业可持续发展、性别平等、环境保护、自然景观改变、生活习惯影响等自然、经济和社会多个角度,对项目进行评估论证。

  (二)建立健全科学的采购和报账机制。一是逐级编制并上报下年度项目实施计划和采购计划,由国家农发办审查汇总后,报世行批准实施。在实施过程中,严格按照实施计划和采购计划进行,否则不予支付项目财政资金。二是项目涉及的采购活动采用招标采购方式完成,包括国际竞争性招标采购、国内竞争性招标采购、询价采购、社区参与采购和直接采购等。三是实行项目实施单位先垫付资金建设后报账、以资金管理控制项目建设的方式。

  (三)建立健全科学的监督检查机制。项目实施过程中有多次检查,每次检查结果都会影响到下一步的实施,特别是影响到财政资金的报账支付。世行的检查采取备忘录的形式,并明确检查责任制和相关责任人,责任人要在最终检查备忘录上签字。各级项目办每年在世行检查前均要进行自我检查,其中县、市项目办进行全面检查,省项目办一般抽查每个子项目30%的建设内容。为了及时监测项目进展和资金使用情况,项目建立了信息管理系统,各级项目办可随时掌握本级及下级项目实施进展情况和资金使用情况。此外,为使监督检查工作更具有独立性,项目每年由国家审计署组织进行专项审计,每年630日前出具整个项目审计报告,直接报送世行。

  (四)建立健全科学的项目调整机制。项目预留了部分资金作为创新基金,因情况变化导致无法实施的项目资金均滚入到创新基金中。因实际情况发生变化需调整项目计划、增加资金投入的项目,可以使用创新基金。

  五、完善农业综合开发支持产业化经营方式的几点建议

  借鉴世行项目管理经验,完善农业综合开发支持农业产业化经营方式,对于进一步搞好农业综合开发,提高资金使用效果具有重要意义。

  (一)把财政资金支持农业产业化经营的侧重点放在基地建设上。一是创新理念。把支持农户生产基地建设,促进龙头企业发展,推进农业产业化经营的理念,作为农业综合开发扶持产业化经营项目的指导思想;让更多的农户参与到农业产业化经营中,让更多的农户受益于农业产业化经营。二是突出重点。扶持产业化项目的侧重点应突出农户生产基地建设。农户生产基地建设应按照产业化经营特别是龙头企业发展要求,实现规模化、集约化,其中养殖基地以小区建设为主,种植基地以集中连片、规模开发为主。三是调整投入。体现公共财政原则,增加农业综合开发产业化经营项目财政无偿资金投入比重,增加农业综合开发产业化经营项目财政资金对农户生产基地建设投入比重;财政无偿资金主要应投入农户生产基地建设,财政有偿资金主要应投入龙头企业建设。四是强化链接。增加对农民专业合作组织的扶持。鼓励龙头企业入股农户基地建设,参与基地设施管理;鼓励农民入股龙头企业,参与龙头企业经营。

  (二)把发挥财政资金杠杆作用的侧重点放在引导龙头企业增加对农业生产基础设施建设的投入上。一是积极研究探索财政资金、企业自筹、农户自筹共同建设农业基础设施的方式和机制。借鉴国外政府与企业合作共同进行农村基础设施建设(PPP)经验以及国内一些相关做法的基础上,采取补助、奖励、入股等多种形式,引导和带动龙头企业增加对养殖基地、种植基地等农业基础设施建设的投入,扩大农业综合开发资金投入规模,为改善农业生产条件争取更多的支持。二是积极研究探索农业综合开发土地治理项目和产业化项目统筹安排机制。密切关注农业综合开发土地治理项目和产业化经营项目统筹安排试点工作,努力把中低产田改造同优势产业发展、新农村建设有机结合起来,把提高项目建设质量同加强工程管护有机结合起来,把支持龙头企业发展同加强基地建设、扩大产业规模有机结合起来,充分发挥土地治理项目和产业化经营项目建设的综合效益。

(三)把提高财政支农资金使用效果的侧重点放在完善项目管理机制上。一是完善农民参与机制。更加广泛、扎实、细致地开展立项前的宣传工作,不仅要让农民了解农业综合开发项目,更要让农民参与农业综合开发。项目的申报要看农民的意愿,项目的建设要让农民参与,项目的施工要请农民监督,项目的成效要由农民评价。二是完善信息化管理机制。尽快建立全国农业综合开发数据处理网络系统,把每个项目的具体施工情况、资金拨付和报账情况及时在系统内反映。三是完善管理责任追究机制。借鉴外资项目经理负责制管理经验,把农业综合开发支持产业化经营项目管理的责任落实到具体的每一个人,把对资金和项目的考核与对责任人的考核有机结合起来,奖优罚劣。四是完善动态管理调节机制。建立农业综合开发产业化项目风险基金,资金来源主要是每年产业化经营项目评估剩余财政资金、因种种原因导致项目无法实施而提前收回的财政资金等。基金的使用主要用来弥补因项目调整而产生的资金缺口。
 

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