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高度重视重点建议办理工作 积极支持粮食主产区建设

  国家农业综合开发办公室调研组

  

  按照全国人大常委会办公厅有关要求,为认真办理好关于内蒙古巴彦淖尔市河套灌区中低产田进行改造的建议(第1438号,以下简称重点建议),充分听取当地全国人大代表的意见,共商解决办法,根据财政部领导指示,由财政部国家农业综合开发办公室牵头,财政部办公厅和预算司、国家发展改革委、水利部以及全国人大常委会办公厅和全国人大农业与农村委员会等单位同志及有关专家组成的联合调研组,赴内蒙古巴彦淖尔市就重点建议中有关问题进行了实地调研。同时,还专门邀请内蒙古自治区七位全国人大代表全程参加调研活动。

  调研组在听取自治区政府及相关部门、巴彦淖尔市等情况介绍后,赴巴彦淖尔市进行实地调研。先后考察了五原、临河、杭锦后等县(旗、区)待改造的中低产田、正在改造的中低产田和已改造完的中低产田,以及引黄灌区的渠首及骨干排灌工程,并走访农民群众。同时,在巴彦淖尔市召开专门座谈会,充分听取了人大代表、巴彦淖尔市基层干部和农民代表的意见。调研组从不同角度,比较全面地考察、评估了重点建议中有关巴彦淖尔市中低产田改造的必要性、可行性等相关问题。调研活动既达到了预期目的,又受到了全国人大代表、基层干部和农民群众的好评。

  一、巴彦淖尔市河套灌区有关概况

  重点建议中提出,河套灌区509万亩中低产田改造项目计划分两步实施,第一步先改造250万亩,在十一五期间完成,第二步改造259万亩,在十二五期间完成建议将该项目列为国家建设项目

  内蒙古巴彦淖尔市河套灌区位于内蒙古自治区西部,是亚洲最大的一首制自流灌区,也是全国三个特大型灌区之一(另外两个是四川的都江堰灌区和安徽的淠史杭灌区),河套灌区源头是三盛公水利枢纽工程,多年平均引黄水量在52亿立方米左右。河套灌区属于黄河冲积平原,地势平坦,现有引黄灌溉农田面积787万亩,因有灌无排或排水不畅,灌区内土壤盐碱化严重,现有农田中,中产田302万亩,低产田207万亩,中低产田面积约占65%。目前,河套灌区是国家和内蒙古自治区重要的商品粮、油料等生产基地,是农业部确定的国家优质小麦和优势玉米主产区。

  二、巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造的必要性

  (一)实施巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造,是节约水资源的需要。农业灌溉是全国用水大户,是节约水资源的重点之一。党中央和国务院历来十分重视节水,要求把节水当作一场革命来抓。特别是对内蒙古等西部地区来说,节水的重要性尤为突出。实施中低产田改造具有十分显著的节水效益。巴彦淖尔市水利水电勘测设计院,根据已建成典型节水示范区数据研究分析,实施中低产田改造后,每亩综合灌溉定额可由改造前的464立方米,降为388立方米,减少76立方米;田间水利工程的渠系利用系数可由0.71提高到0.85。按照上述标准计算,如果对巴彦淖尔市河套灌区的509万亩中低产田全部进行改造后,年可节约水资源3亿立方米;如果再加上对河套灌区骨干工程进行节水与配套改造以及采取其他措施,每年灌区共计可节约水12亿立方米。灌区改造节约出的水量相当于12座大型水库的水量。这对节约黄河水资源,缓解沿黄地区生产、生态和经济发展用水的供需矛盾具有十分重大的意义。

  (二)实施巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造,是提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的需要。目前,由于河套灌区耕地盐碱化比较严重,中产田一般只能种植小麦或玉米,亩均产量不足600斤;低产田也只能种植耐盐碱的葵花,每亩产量不足300斤。中低产田农作物产量与灌区内高产稳产田相比,具有很大的增产潜力。根据已建成的高产示范区成果及相关资料测算,经改造中低产田,平均每亩可增产粮食480斤。按此标准计算,509万亩中低产田全部改造后,年增产粮食24.4亿斤。同时,通过整理田间道路、田埂和小土丘,改造后可相应增加10%的耕地面积。按此标准计算,509万亩全部改造后可新增加耕地50万亩,年增产粮食6亿斤。改造后中低产田加上新增耕地,年新增粮食可达30多亿斤。加上原有粮食生产能力,河套灌区粮食生产能力可达100亿斤左右,必将为国家粮食安全做出重要贡献。

  (三)实施巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造,是改善生态环境、保障京津地区生态安全的需要。该灌区西临乌兰布和沙漠、巴音温都沙漠,北临退化和沙化严重的乌拉特草原,这里已成为风沙的主要通道。实施河套灌区中低产田改造,对防沙治沙和改善生态环境具有重要意义。一方面,加强农田防护林网建设以及增加生态用水,可将植被覆盖率由现在10%提高到20%,从而充分发挥河套平原绿色生态屏障功能。另一方面,利用改造后中低产田和新增加耕地,可将沙化严重的乌拉特草原的部分牧民,转移和安置到灌区内,减轻草原负担,从而改善和恢复草原植被,促进沙化草原治理。因此,实施河套灌区中低产田改造,不仅可有效地改善当地生态环境,而且可对保障京津地区以及我国北方地区的生态安全发挥重要作用。

  (四)实施巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造,是推进现代农业发展和社会主义新农村建设的需要。由于河套灌区农业基础设施建设投入不足、农业产业化经营发展较慢,农民收入和农村经济发展水平,与自治区其他经济发达地区相比,还有一定差距。实施大规模的中低产田改造,通过推广农业科技,实施机械化作业、标准化生产、规模化经营,发展农业产业化,能够促进当地农业和农村经济发展,既可以有效地促进该地区现代农业发展速度,又可以有力地加快该地区社会主义新农村建设步伐。

  (五)实施巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造,是促进农牧民增收、保证边疆稳定和促进民族团结的需要。通过实施中低产田改造,提高粮食生产能力,优化种植业结构,发展农业产业化,既可提高土地产出率,提升农业的综合效益,又可拓宽农牧民的增收渠道,提高农牧民的生活水平,从而促进民族团结和社会稳定。据自治区有关部门测算,中低产田改造后,人均来自种植业的纯收益新增908元。在临河区狼山农场2005年中低产田改造项目区调研时,一位农民向我们讲:我们的地以前不能种番茄,通过中低产田改造后,现在可以种了,一亩地能收6吨番茄,每吨能卖350块钱,一亩地收入2100

  (六)实施巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造,是贯彻落实科学发展观,促进内蒙古区域和黄河中下游地区社会经济协调发展的需要。通过实施河套灌区中低产田改造,可以有效促进河套灌区用水结构调整,实现以节水、高效为目标的水资源优化配置,促进科学用水,为实现河套灌区引黄水量控制指标提供了条件和可能。同时,利用节约出的大量水资源,既可以缓解金三角(包头、鄂尔多斯、呼和浩特)的经济发展用水紧张的矛盾,促进自治区的农业和工业协调发展;也可以加快黄河中下游地区水资源利用总体规划的实现,从而促进黄河中下游地区经济社会的可持续发展。

  三、巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造的可行性

  (一)灌区内有良好的农业生产条件。一是耕地面积大,地势平坦,土层深厚,耕作性好,含钾量高,非常适宜农作物特别是粮食作物的生长。二是光热资源丰富。河套灌区属于中温带大陆性气候,年均气温3.7摄氏度~7.6摄氏度,无霜期134天~150天,年日照时数3100小时~3300小时,是全国光照最充足的地区之一,能够满足农作物生长的需要,特别是有利于优质特色农产品生长。

  (二)灌区骨干灌排工程体系已基本具备。经几十年建设,河套灌区水利骨干灌排体系已基本成形,并且水源有较为充足保障。灌区内有总长5万多公里的7级灌溉渠道,总长1.5万公里的7级排水沟,以及各类配套建筑物13.25万座。现有水利骨干工程,为大规模实施中低产田改造提供了可靠的外部水利排灌条件。

  (三)地方财力具有较强的资金配套能力。近年来,随着地方经济发展和中央财政转移支付力度加大,自治区本级和巴彦淖尔市的财力不断增强,为落实项目建设所需的地方财政配套资金提供了保障。2006年全区财政当年总财力948亿元,比上年增加198亿元,增长26.4%,其中:地方财政收入461.7亿元,比上年增加126.6亿元;中央各类补助收入486.4亿元,比上年增加71.6亿元。巴彦淖尔市近年来财政收入连续保持40%左右的增长,2006年财政总收入达到29.4亿元,比上年增长38.6%,2007年财政收入预算安排增长30%,财政总收入达到38亿元,1月~5月份实际增长74%,全年预计可达40亿元。因此,无论是从自治区本级,还是巴彦淖尔市本级,都具较强的地方财政资金配套能力。

  (四)地方政府和农民群众积极性高。为加快灌区粮食生产发展,促进农牧民增收以及缓解自治区经济发达地区工业发展用水紧张的矛盾,自治区党委和政府的主要领导高度重视巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造项目,已经把它列为自治区十一五规划重点建设项目和自治区成立60周年献礼工程。巴彦淖尔市市委和政府更加重视,把它当作利市利民的重大工程来抓,并且近几年来多次赴中央有关部门积极汇报,争取立项。

  农民群众和参加调研的人大代表要求实施大规模改造中低产田的愿望非常迫切,积极性十分高涨。一是已经实施的农业综合开发中低产田改造项目,增产增收效果明显,群众从中得到了实惠。二是由于中低产田面积大,按现在农业综合开发资金投入规模每年只能改造10万亩,与实际需要相比,治理速度明显较慢,难以满足广大农民需要;三是历史上河套灌区具有兴修水利的良好传统,总干渠、总排干等骨干水利工程的建设,都是上世纪五十年代到七十年代,依靠灌区农民在极其艰苦的条件下用肩膀挑出来的。调研时,走访所有农民都表示,只要国家出钱,政府组织,他们愿意投工投劳进行项目建设。如五原县天吉泰镇兴丰村和毛家桥村的农民群众,积极响应镇政府的号召,自愿投工投劳治理中低产田,去冬今春开展农田建设大会战,开挖渠沟,清理积土,已动用土方近40万立方米。

  (五)从投入产出角度分析,经济效益明显

  ——按亩灌溉定额分析。实施中低产田改造后,节水效果比较明显。据专家测算,改造后,每亩综合灌溉定额可由现在的464立方米,降为388立方米,减少76立方米,降低16%。据水利部专家介绍,内蒙古河套灌区与全国其他大型灌区相比,亩灌溉定额是比较低的。改造后,内蒙古河套灌区亩灌溉定额为388立方米,分别比东北地区低34%、内陆河地区低35%、淮河地区低17%和长江中下游地区低37%

  ——按亩粮食单产分析。实施中低产田改造后,粮食增产幅度较大。根据当地将中低产田改造为高产田的典型示范地块测算,改造前中低产田亩均粮食产量为300斤~600斤,改造后亩均小麦产量可达到860斤、玉米可达到1240斤,小麦套种玉米1500斤,如按小麦套玉米计算,亩均增产粮食900斤,增产达1.5倍。据农业专家讲,如果与北方其他粮食主产区亩均耕地粮食产量(包括了高、中、低产田)情况相比,河套灌区亩均粮食产量比较高。河套灌区亩均粮食产量为960斤,分别比宁夏河套灌区高出11%、京津塘地区高出24%和黄淮海平原高出23%

  ——按单方水的水分生产率分析。按单方水的水分生产率计算,河套灌区改造后小麦、玉米由原来0.8斤和1.36斤,提高到1.88斤和2.3斤,分别提高1.35倍和1.43倍。

  四、我们的建议

  调研组认为,实施内蒙古巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造项目是必要的,也是可行的。但考虑到此项目建设是一个比较复杂的系统工程,不是单纯的农业综合开发中低产田改造,还涉及到灌区骨干排灌水利工程节水与配套改造、土地整理、优质粮食工程和农田防护林等多方面的项目建设内容,为从根本上解决问题,建议自治区尽快编制综合性规划,以农业综合开发中低产田改造项目为平台,统筹考虑大型灌区节水与配套、土地整理、优质粮食产业工程和农田防护林等多类项目,集中使用各类资金,形成合力。为实施好综合性规划,提出三个方面建议:

  (一)围绕编制综合性规划,应妥善处理好五个关系

  1.骨干工程与田间工程配套关系。骨干工程与田间工程是一个整体,中低产田改造属于田间工程,主要解决支渠以下的田间灌溉工程,其节水量要远远小于骨干工程节水量,因此,在加强田间工程节水建设时,也应加快外部骨干工程节水配套改造的建设步伐,否则,整个灌区的节水效益得不到最大发挥。

  2.灌水工程与排水工程配套关系。针对灌区内耕地存在有灌无排、排疏不畅的问题,在解决好骨干和田间灌溉工程的同时,还应改善田间和骨干的排水条件,使盐碱能够顺利从土壤中排出去。如果排水工程没有配套解决,耕地的盐碱化问题难以根本解决,将会出现此无彼现的水鼓病,导致盐碱转移。同时,在水资源采补能够平衡的地区,针对治理盐碱问题,可采取井渠结合的灌溉方式,达到节约用水、降低地下水位和控制盐碱化的目的。

  3.以水定发展关系。尽管通过骨干工程和田间工程灌溉节水改造,可以节约大量水资源,但是如果加大粮食作物的种植面积将会增加用水量,改造后新增50万亩耕地用于扩大种植面积也将会增加用水量。节约水量与增加用水量相比是什么情况,应深入研究,科学分析,统筹规划,切实避免节约水量与增加用水量相抵消的问题发生。

  4.重点与一般关系。本着先易后难的原则,对509万亩中低产田改造应做到科学规划,分步实施;突出重点,兼顾一般。在规划治理的地块上,应先改造难度相对较小、效益较高的中产田,然后再改造难度相对较大、效益较低的低产田。

  5.调整存量资金与倾斜增量资金关系。在上述综合性规划实施前,自治区应按照集中资金办大事,突出重点抓关键的原则,将现有的农业综合开发财政存量资金进行调整,向巴彦淖尔市河套灌区中低产田改造适当集中,打造内蒙古自治区的粮食生产核心区,充分发挥巴彦淖尔市发展粮食资源优势。这个方面,可以借鉴河南省的一些做法,河南省从121个开发县中,择优选择了24个重点开发县,将全省70%的农业综合开发土地治理项目财政资金,集中用于24个产粮重点开发县,效果十分明显,得到了温总理和回副总理的充分肯定。同时,该项目节水效益集中体现在地方,将节约出的水资源用于金三角(呼和浩特、包头、鄂尔多斯)的社会、经济发展。自治区和巴彦淖尔市具有一定配套能力,地方财政应加大投入力度,积极开展项目建设。因此,自治区应采取调整存量的办法,将现有中央财政农发存量资金向巴彦淖尔市倾斜。

  考虑到灌区改造后可为国家提高粮食安全保障度,节约黄河水资源,加大三北地区沙化治理,促进西部农业和农村经济发展等因素,中央新增农发资金也应向自治区适当倾斜,由自治区将中央新增农发资金再向巴彦淖尔市倾斜。

  (二)从国家农业综合开发政策角度,需探索三个新机制

  1.探索建立农业综合开发资金与其他支农资金统筹开发新机制。近期,回副总理在国家农业综合开发联席会议上强调:农业综合开发规划要与扶贫开发、农业发展、生态建设、土地整理、农村中小型基础设施建设等相衔接。农业综合开发资金投入要与其他农业资金相配合……为了贯彻落实回副总理的重要指示,我们建议以河套灌区中低产田改造项目为试点,探索农业综合开发资金与其他支农资金统筹开发的新机制。主要思路是由自治区编制以农业综合开发中低产田改造项目为平台的综合性规划,将涉及到的灌区骨干水利工程节水与配套改造、土地整理、优质粮食工程和农田防护林等多个部门的项目资金进行统筹规划使用。在综合性规划得到中央有关部门审批后,按照渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力的原则,将现有的相关部门支农资金打捆使用,提高资金整体使用效率。

  2.探索建立先建后补(或以奖代补)投入新机制。农业综合开发中低产田改造项目建设主要内容是修建田间水利排灌工程以及田间道路。根据公共产品理论分析,对于项目区多数农民而言,田间水利排灌工程和田间道路是供多数人使用的,某一个农民不能排斥其他农民而独立使用,具有非排他性和非竞争性。这决定它不是私人产品,而属于公共产品或准公共产品,是公共财政扶持对象。按照中央与地方事权、财权的划分,农业综合开发中低产田改造项目建设所需的资金,不应全部由中央财政包下来,应由地方财政和农民筹资投劳与中央财政共同负担。为充分调动地方政府开展河套灌区中低产田改造项目建设的积极性,发扬农民艰苦奋斗、自力更生的优良传统,以此项目建设为试点,探索先建后补(或以奖代补)投入新机制,先利用地方财政资金和农民筹资投劳进行项目建设,然后中央财政按与地方财政1∶1的比例给予补助。

  3.探索建立政府推动,市场拉动,龙头带动,农民组合新开发机制。据当地领导介绍,目前巴彦淖尔市境内拥有粮食加工、油脂加工、番茄加工和蔬菜加工等140多家农产品加工龙头企业,企业所需的原料主要依靠当地生产的农产品,企业与农户利益联结形式是农产品合同订购。如临河区恒丰集团公司以当地春小麦为原料生产的河套牌雪花粉,企业带动农民增收的效果比较显著。为促进龙头企业与农民建立起利益紧密联结的机制,引导龙头企业投资农田基础设施建设,以此项目建设为实验,在加强中低产田改造的同时,通过加大对龙头企业的扶持,进一步增加农民收入,并积极引导和鼓励龙头企业投入农田基础设施建设,不断创新农业综合开发机制。

  (三)有关河套灌区中低产田改造项目建设资金筹措的思路

  如果综合性规划能够实施,为河套灌区中低产田改造项目提供外部灌排条件的水利骨干工程建设资金,将由国家发展改革委的大型灌区节水与续建配套资金解决。河套灌区中低产田改造项目建设所需资金,建议按照统筹其他,调整存量,倾斜增量的原则予以解决。资金筹措具体方案如下:

  一是按照统筹其他原则,以农业综合开发中低产田改造项目为平台,将与中低产田改造密切相关的国土资源部土地整理、农业部优质粮食产业工程、国家林业局防护林工程及生态建设等中央农口项目资金,统筹规划,集中使用。

  二是按照调整存量原则,自治区应将现有中央财政农发资金存量进行调整,向巴彦淖尔市进一步倾斜,努力打造粮食生产核心区。

三是按照倾斜增量原则,建议从2008年起将内蒙古河套灌区中低产田改造项目作为安排中央财政农业综合开发资金预算的一个专项增量因素予以考虑。
 

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