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——关于引导支农资金统筹支持新农村建设试点项目的调查

  国家农业综合开发办公室调研组

  

  2007年国家农业综合开发办公室启动了“农业综合开发引导支农资金统筹支持新农村建设试点项目”(以下简称“新农村试点项目”)。新农村试点项目一经推出,就得到了地方党委政府和农民群众的热烈欢迎。目前新农村试点项目开局良好,进展顺利,初步探索出一条以农业综合开发为平台,整合各项支农资金,从生产领域入手统筹推进新农村建设的新路子。

  一、探索更好更快地推进新农村建设的新路子

  (一)为什么要搞新农村试点项目

  从推进新农村建设的全局来看,各地各部门都有进行探索的责任。中央关于新农村建设的大政方针已定,如何采取更加直接、明确、有力的措施贯彻落实中央精神,确保新农村建设开好局、起好步、取得实效、凝聚民心,是摆在地方各级党委政府和中央有关职能部门面前的重大而紧迫的任务。面对新课题,只有试点先行、探索模式、积累经验、逐步推广才是正确的选择。选择部分县(市、区)开展试点,培育一批做得实、学得了、推得开的示范典型,可以为不同资源条件、不同发展水平的地区开展新农村建设提供经验,并引导各地围绕生产发展、农民增收的正确方向扎实开展新农村建设。

  从财政的角度看,有利于提高财政资金支持新农村建设的总体效益。目前财政支农资金使用比较分散,目标多元化、管理多部门,犹如胡椒面似的撒向各地,难于形成合力。其结果是大事难办成,小事重复做。为破解这一难题,必须要大力推进支农资金整合。但是,资金整合并不是一件容易的事,关键是缺乏主导力量和整合平台。一些地方的实践表明,农业综合开发具有区域性、综合性、持续性的特点,能够在县域范畴内集中资金办大事,为其他支农资金发挥作用提供项目平台和产业平台。通过实施新农村试点项目,农业综合开发搭平台,其他资金来唱戏,既可以有效地协调整合支农资金,从而把有限的支农资金花好、花出效益来;又可以治理一片,成效一片,扶持一个产业,富裕一方农民,提高财政资金支持新农村建设的总体效果。

  从农业综合开发来看,可以进一步加强开发主业、提升开发水平。1988年以来,农业综合开发始终以提高农业综合生产能力、促进农民增收为根本任务,取得了实实在在的成绩,受到了方方面面的广泛赞誉。党中央国务院领导同志多次高度评价过农业综合开发。但我们也清醒地认识到,目前农业综合开发的力度、深度和广度,与建设新农村的客观要求和主要任务相比,还存在不相适应的地方。农业综合开发立足原有工作基础积极开展新农村试点,就是既坚持根本任务和行之有效的做法,又适应新形势的需要,深化主业的内涵,拓展主业的外延,提升开发的水平,增强服务新农村建设的能力。

  (二)农业综合开发有什么优势

  符合中央关于新农村建设的总体要求,保证新农村建设沿着正确的方向前进。中央领导同志多次强调,不能把新农村建设简单地理解为新村庄建设,而是要把生产发展、农民增收作为新农村建设必须长期坚持的中心任务。长期以来,农业综合开发所做的工作就是新农村建设要做的事,而且是新农村建设的核心内容。农业综合开发实施新农村试点项目,既能紧扣新农村建设的中心任务,又能够发挥“山水田林路村综合治理”、“农林牧副渔综合开发”的优势,取得经济、社会和生态方面的综合效益,使新农村建设沿着正确的方向推进。

  农业综合开发走出的路子,可供许多地方新农村建设参考。农业综合开发在实践中积累了一些做法和经验,如坚持从生产领域入手,按照区域进行综合治理,围绕产业实施综合开发;坚持综合性的开发方式;坚持突出重点搞开发;坚持以农民为主体;坚持投入的长效机制;坚持把改革创新作为推动工作的主要动力;坚持健全制度和强化管理,确保项目建设质量和资金使用效益;坚持各部门各方面密切协作的管理体制。这些做法和经验,对于各地开展新农村建设具有重要的借鉴意义。

  农业综合开发精干高效的干部队伍是新农村试点项目的有力保障。目前,农业综合开发已经在全国2136个县(农场)建立了上下衔接、运转有效的办事机构,有一支素质较好、战斗力较强的干部队伍。农业综合开发办事机构人员少、运行成本低,能够保障资金主要用于新农村建设。农发战线的同志长期在当地农村地区摸爬滚打,了解本地农村的具体情况,与农民群众结有深厚的感情,既熟悉财政工作,也熟悉农业和农村经济工作;既懂财务管理,也懂项目管理。这支队伍是新农村试点项目可以依靠的有生力量。

  基层干部群众热切希望农业综合开发在新农村建设中发挥更大的作用。长期受益的基层干部群众希望农业综合开发在新农村建设中更加有所作为,项目区应该尽快建设成为新农村建设的先行区和示范区。从地方的实践看,各地的农业综合开发办事机构已经着手开展新农村建设的示范、试点和探索工作。许多地方政府把农业综合开发作为本地新农村建设的重要抓手,将新农村建设的示范地点安排在农业综合开发项目区。还有一些地方政府直接将当地的农发办和新农村建设办公室合二为一,明确赋予农业综合开发领办新农村建设工作的职能。

  (三)新农村试点项目是如何设计的

  在目标定位上突出农业综合开发特色。充分发挥农业综合开发在新农村建设中的先锋队和生力军作用,研究探索不同地区农业综合开发推进社会主义新农村建设的模式,把示范区打造成为粮食生产的核心示范区,优势特色产业的核心示范区,公共财政支持新农村建设的核心示范区,农业综合开发改革创新的试验区,乡风文明、管理民主、生态优美的和谐农村示范区。具体目标定位在四个方面:农民生产生活条件明显改善;产业化经营水平显著提升;农民收入持续增加;和谐农村呈现雏形。

  在区域布局上突出以粮食主产区为重点。着眼全局,兼顾不同区域农村经济社会的不同发展阶段,按照高标准、严要求、少而精、重示范的原则,合理布局新农村示范区。在“十一五”期间全国安排建设100个新农村试点项目。黑龙江、吉林、河南等13个粮食主产省(区)是确保国家粮食安全的重要基地,也是农业综合开发支持新农村建设的主战场,该区域计划设立60个新农村试点项目,是区域布局的重点。

  在建设内容上突出“四项示范”。农业综合开发主要从生产领域入手,紧紧围绕新农村建设的总体要求,重点做好“四项示范”:加强农业基础设施建设,提高农业综合生产能力,为发展现代农业、保障粮食安全作出示范;围绕区域优势主导产业搞开发,为推进农业产业化经营作出示范;加强农村生态和环境建设,为改善村容村貌作出示范;推动科技进步,提高农民素质,为培育新型农民作出示范。

  明确扶持政策。国家农发办对新农村试点项目有六条扶持政策:一是适当加大投入力度。每个试点项目连续三年进行扶持,每年投入中央财政农业综合开发资金不低于500万元。二是适当提高建设标准。试点项目的亩投资标准(包括中央财政资金、地方财政配套资金和农民筹资投劳)提高到1000元。三是试点项目所在区域申报的产业化经营项目,同等情况下优先扶持。四是积极扶持试点项目所在区域的农民专业合作组织。五是加大科技投入力度。六是优先安排试点项目承担农业综合开发试点工作。

  不脱离现行项目管理程序。新农村试点项目还不是一类独立的项目,各地在全省(自治区、兵团、农垦总局)土地治理项目计划中单独反映试点项目建设内容。新农村试点项目不搞终身制,实行动态管理,不能承担示范任务的县(市、区)要及时退出。新农村试点项目的建设期为3年,一次审定总体规划,分年实施。试点项目的资金严格按现行政策规定使用,严格实行“三专”管理和县级报账制,并按现行项目管理程序进行管理。

  二、新农村试点项目进展顺利并取得初步成效

  (一)首批新农村试点项目开局良好

  经严格选项,2007年农业综合开发首批选择河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东、江苏、江西、安徽、湖北、湖南、广西、四川、云南、甘肃、新疆、新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局共20个单位的43个县(市、区、农场)实施新农村试点项目。通过引导支农资金统筹建设社会主义新农村的有效模式,产生了巨大的统筹聚集效应,将试点地区新农村建设推向了一个新的阶段。

  新农村建设涉及生产、生活等方方面面,是一项系统工程,单打独斗都是不行的,必须要方方面面的配合,形成合力,才能实现。农业综合开发既有区域经济综合功能,又有稳定的资金投入,更有比较完备的项目管理体制,以农业综合开发新农村试点项目为平台整合资金是完全可行的。2007年新农村试点项目计划总投资为5.59亿元,其中:投入中央财政农业综合开发资金2.35亿元,吸引地方财政配套资金1.22亿元,引导农民筹资投劳1.47亿元,整合水利、林业、卫生、农机、交通等支农资金0.55亿元。从各地反馈的情况看,资金整合的力度更大,效果更加理想。

   ()试点地区新农村呈现雏形

  统筹推进新农村建设。江西省高安市按照统筹推进的思路开展工作,实现了“三增三减三提高”。“三增”:即增加了耕地面积,增加了粮食产量,增加了农民收入。“三减”:即减少了耕作成本、减轻了劳动强度、减少了水利纠纷。“三提高”:即提高了抗灾能力,提高了农民的生活质量,提高了民主化管理水平。如今,项目区已建立了完善的灌溉、排涝、防洪体系,制约农业生产发展的涝灾和渍害已得到根治,抗灾能力大大增强。项目区内的村庄通过实施“三清三改”,道路宽了、卫生好了、环境变美了。以前的村庄,每逢下雨,村里就到处散发着猪牛粪的恶臭,村民外出无不要穿上厚重的高筒靴,现在通过新农村的建设,取而代之的是统一建设的猪牛舍、绿地和水泥路,路旁、房前屋后栽植了果树。除了生活环境的变化外,村里民主管理的气息浓了,村里不仅成立了村民理事会、果业协会和用水协会,还有卫生监督管理员,所有事务都由群众代表大会民主决策、有序管理。

  为新农村建设提供产业支撑。新农村建设的重点和难点都在于新产业的培育。产业培育周期长,风险大,因此一些地方就刻意在改变村容村貌上下功夫,有意无意地忽视产业的培育和发展。但是产业确实太重要了,有了好产业,就等于为农民开辟了能够持续增收的稳定渠道。农业综合开发新农村试点项目迎难而进,着力在促进区域优势特色主导产业上下功夫。安徽省阜南县围绕项目区蔬菜产业的发展,积极扶持蔬菜批发大市场建设和金亮食品有限公司。黑龙江农垦总局两个新农村试点项目发挥耕地集中连片,生态环境良好的优势,倾力打造优质、有机粮食产业。围绕北大荒米业、九三油脂等产业化龙头企业,在两个项目区建立优质水稻基地和优质大豆基地,为企业提供优质生产原料,同时与龙头企业建立订单,按单品种种植、单品种收购,初步建立了龙头企业与农户的利益连接模式,实现了企业增效、农户增收的目标。长期以来,农业综合开发为江西省优势产业的发展打下了坚实的基础,新农村试点项目继续围绕这些产业做大做强。南昌县国旺现代农业示范园,通过农业综合开发的扶持,使原来撂荒的一万多亩土地重现活力,现已种植水稻9000亩,养殖水面4300亩,饲养蛋鸭10万羽,年实现产值5350万元,创利税823万元,带动农户2300余户,带动农民增收1200万元。

  培育新型农民。山西省曲沃县在项目实施中认识到,发展蔬菜产业,关键是培育新型农民,让农民认识自我,认识本地发展潜能,努力开发具有本地特色的产品。基于这一认识,县农发办不断创新培训形式,丰富培训内容,提高培训效果。首先,一改过去的单纯说教,为专家授课培训与现场指导操作相结合,对生产操作规程,按农时季节逐项进行分解,制定出《技术操作一览表》,下发到农户,使农民对如何生产一目了然,照着去做,按标准进行。其次,结合市场需求,不断补充和增加培训内容,并建起了龙头企业、蔬菜合作社、棚区小组三级培训网。目前已累计举办蔬菜专业培训班达20余期,受训人数2.63万人次。第三,由技术人员牵头,建立田间管理档案,详细记录生产的全过程,帮助菜农掌握了从土地到餐桌全过程质量监控的技术要领。

  (三)项目建设得民心

  得民心的关键是解决了农民最关心的问题。吉林省新农村试点村项目向国家申报立项前,专门对试点村的100户农民进行了深入细致的“问卷”调查,从调查的情况看,群众最想办的是四个方面的事:一是设施建设。目前农民最急需解决的是田间道路建设、打井等田间水利设施、水利骨干工程、农业机械化配套建设等问题,分别达到抽样调查总数的93%83%69%54%;二是结构调整。农民群众对种植业、养殖业基地建设比较认可,达到抽样调查总数的48%;三是科技培训。农民对农业技术培训、农村基础教育、良种繁育及推广、劳动力转移及技术培训的认可程度分别达到抽样调查总数的62%57%55%33%。四是改善环境。农民迫切需要解决村屯道路建设、沼气等农村清洁能源建设、人畜饮水设施建设、村民住房建设、人畜分离设施建设、厕所改造等农村人居环境建设问题,分别达到抽样调查总数的93%54%52%43%24%26%。吉林省新农村试点项目充分考虑了农民的真正需要。

  三、项目建设中值得关注的做法和经验

  (一)形成新农村建设的总体合力

  新农村建设是一个系统工程,必须充分调动各个部门的积极性,集聚各方力量,形成建设合力。因此,整合决不是简单的资金整合,而是包括资金、技术、人才在内的各方积极性整合。新农村试点项目在这方面有一些好的探索。

  用政府行为代替部门行为,形成领导合力。43个新农村试点项目都成立了由县委、政府主要领导为组长,分管领导为副组长,各涉农部门领导为成员的领导机构,并设立了高效精干的办事机构,负责对新农村建设统一规划、指挥、调度和协调。如江西省高安市成立了由市委书记任第一组长,市长任组长的农业综合开发新农村试点项目领导小组,下设办公室,由市农发办主任担任办公室主任并同时兼任市新农村建设办公室常务副主任。根据项目建设内容和主要任务明确分工,分别负责抓好项目申报、审批、设计把关、产业建设、维护秩序、督查、考核、宣传和精神文明建设等工作。高安市还建立了绩效考核奖惩制度,定期对各成员单位工作开展情况进行考核排位,对工作不力、推诿扯皮、造成不良社会影响或影响示范区建设的单位和个人,严肃追究责任。这种做法,极大地调动起了各部门真抓实干的积极性,使新农村建设由单一的部门行为上升为政府行为,使政府掌握的资源真正在农村优化配置。

  用规划蓝图整合支农涉农各方项目,形成目标合力。为使新农村建设科学有序进行,各地对新农村试点项目建设进行科学全面的规划,确立新农村试点项目建设的总体目标、基本原则、基本思路、分步实施的具体方案以及项目建设布局和主要建设内容。如江苏省两个新农村试点项目规划,包括了农田基础设施建设规划,发展优势主导产业的规划,科技扶持计划,村庄整治规划。根据各涉农部门项目资金性质和要求,将任务分解落实到各相关部门和规划项目,明确责任和目标。由此,各部门能够围绕规划心往一处想,劲往一处使。

  以农业综合开发为平台,形成资金合力。引导支农资金统筹支持新农村建设,关键在于资金的整合。各地新农村试点项目基本上是以农业综合开发作为构建统筹推进新农村建设框架体系的基本平台,即:以农业综合开发新农村试点项目区为新农村建设试点区;以农业综合开发机构为统筹推进新农村建设骨干力量;运用农业综合开发理念,推行山水田林路村庄综合治理,产业、培训及各项社会事业配套发展的综合建设模式;借鉴农业综合开发管理制度,按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各尽其力、各记其功”的原则,改变过去“撒胡椒面”的做法,整合各部门支农资金,集中力量办大事,“各炒一盘菜,共做一桌席”。

  四川简阳、邛崃等地新农村试点项目还探索了“多层次整合”的模式。简阳市项目三年计划总投资33304万元(相当于试点项目农发财政资金的15倍),2007年投资16570万元(相当于试点项目农发财政资金的22倍)。为什么农发资金能够实现“四两拨千斤”?让我们以2007年资金构成为例来算一笔账:第一个层次是农业综合开发自身的整合,即土地治理项目与产业化经营项目紧密结合,统筹兼顾了基础设施建设与产业培育的发展目标。第二个层次是以农业综合开发项目区为平台整合其他项目财政资金,共整合2520万元。第三个层次是以财政资金为平台整合社会资金。财政资金的强力注入激发了企业、农民投资创业的积极性。2007年项目区群众和企业投资7560万元,并利用银行贷款资金3970万元。

  (二)从生产领域入手统筹推进新农村建设

  提起新农村建设,人们首先联想到的是村庄建设和环境整治,是一排排崭新的农舍。这无疑是新农村建设的重要内容和最直观的体现。但更重要、更本源的内容,是发展农村新产业、增强农民经济实力,欠发达地区尤其要在这个方面下功夫。在新农村建设诸多内容中,发展生产显然是中心的任务,而实践表明,发展农业优势产业是促进生产发展最佳切入点。只有产业发展了经济才能发展,才有能力建设新村庄,才有条件实现生活宽裕。因此,在统筹推进新农村建设中,必须紧紧抓住发展生产、培育优势产业这个重点。而就其一个县而言,要加快农业优势产业发展,又必须科学地选择1?2个最具优势的农业产业作为主攻对象,把分散、有限的力量集中整合起来,进行连续不断地投入和开发,才能大见成效。江西省这些年农业综合开发支持优势产业发展成效明显,在很大程度上得益于改变了过去那种开发目标多元化,投入资金分散化的做法,按照集中力量办大事思路,大力推行一县择优选择一业进行连续集中开发的策略,实现了由项目开发向产业开发转变。

  生产发展是硬骨头,农业综合开发敢啃能啃。但是,仅有生产发展是不够的,而是要统筹推进新农村建设。各地新农村试点项目在这方面也有一些探索。主要是围绕建设目标,在农业综合开发现有政策框架内,把提高农业综合生产能力与增加农民收入结合起来;把改善农业生产条件与改善农村生态环境结合起来;把农业生产设施建设与农村生活设施建设结合起来;把推进农业科技进步与乡村文明新风建设结合起来;把完善“民主开发”机制与促进农村民主管理结合起来。

  (三)在机制体制创新上下大功夫

  各试点地区严格按照农业综合开发项目管理有关规定,规范操作。同时,结合各地新农村建设实际,解放思想,开拓创新,探索出许多行之有效的运行机制。比如四川省简阳市项目探索实施的“六方合作”机制。具体运作模式是:“金融机构+担保公司+饲料企业+种畜场+肉食品加工企业+协会农户”。简阳市坛罐乡南堰村,素有养猪的习惯,但传统的养猪模式并没有给农民带来多大的实惠。实现“六方合作”后,给南堰村养猪户带来了可观的经济效益。全村有208户加入养猪协会,当年全村共出栏肥猪1.65万头,产值达5000多万元,获得纯利润500多万元,人均纯收入增加2000多元。

  邛崃市新农村试点项目以劳动力、土地、资金等生产要素入股,物权化农民的土地承包经营权,形成利益联结机制。河南省许昌市运用利益引导机制激发农民自觉自愿筹资投劳。更多地采用补贴和补助的方式进行投入,引导农民对直接受益的公益设施建设投工投劳。群众有积极性的优先扶持,没有积极性的就暂时不支持。推行“先建后补、边建边补”的补助申报机制,实行以奖代补,多建多补,不建不补。

    农业综合开发支持新农村试点项目虽然取得了比较好的效果,但由于刚刚起步,尚处于探索阶段,通过调查及地方反映也发现了一些值得注意和探讨的问题,比如新农村试点项目建设的力度还要加大,相关政策需要进一步明确。针对这些问题,国家农发办将一步加强工作力度,集中力量逐步完善相关政策。
 

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